党内民主生活的发展历程与经验启示

曹 琨

（中国延安干部学院培训部，陕西延安716000）

在长期执政的条件下，中国共产党的党内民主不但关系到党的科学执政、民主执政，而且关系党的先进性和纯洁性。回顾和总结党内民主生活的发展历程、主要特点与基本经验，对于推动当前正在开展的全党群众路线教育实践活动，提高党的建设的科学化水平，具有重要的借鉴意义。

一、党内民主生活的发展历程

1．大革命时期的党内民主生活。这一时期党内民主生活有许多可圈可点的地方，主要表现在：一是基本能够保证党员的民主权利，党员有选举权和被选举权；二是党员之间比较平等，在党章规定的范围内党员有言论自由，能够尊重不同意见；三是党内斗争方式没有极端的残酷斗争、无情打击；四是党的代表大会能够正常召开，中央委员通过选举可上可下，没有宗派情绪，等等。这是大革命失败之后我们党和党的事业能够兴起的一个重要基础。但另一方面，在当时国内外、党内外各种政治思潮的影响下，受制于复杂的政治环境，党内生活也逐渐形成了两种错误倾向：一是“家长制”倾向；二是“极端民主化”倾向。比如，陈独秀违背民主集中制原则，存在着家长制的领导作风，在一些问题上专断自负，听不进不同意见。当然从总体上看，大革命时期我们党还处在幼年，不够成熟，党内民主生活还处于探索进行阶段。

2．土地革命战争时期的党内民主生活。土地革命战争时期，党内民主生活在曲折中发展，走了一个“之”字形，即经历了一个由初步恢复——严重破坏——再次恢复的过程。

1927年8月，党中央在汉口召开了“八七”会议，会议的参加者各抒己见，踊跃发言，讨论大革命失败的教训。会议就党的事业发展作出了正确决定，在政治上迈出了一大步，在党内生活中也实际上形成了集体领导体制，这是“八七”会议在党内民主生活方面的一个可喜成果。由此，党内民主生活得到初步恢复。随后，1928年6月，党的六大党章首次提出了民主集中制的三条原则，基本体现了民主与集中两方面的要求，为党内民主生活的发展奠定了基础。但是，由于党毕竟处于幼年，这一时期党内先后出现了以瞿秋白、李立三、王明为代表的“左”倾错误的危害，使刚刚得到恢复的党内民主生活遭到严重破坏。

1929年12月下旬，在福建上杭县召开的“古田会议”上，毛泽东提出了“厉行集中指导下的民主生活”的基本主张，要求在集中条件下保护民主，这对党的民主集中制建设具有重要的建设性贡献。1935年遵义会议则是党内民主生活的一个转折点，形成了真正的集体领导体制，不同观点经常交锋，党内思想活跃，民主集中制在实践中成为全党遵循的原则，党内监督思想与规章制度受到全党重视。

3．抗日战争时期的党内民主生活。抗日战争时期是党的历史上党内民主生活最好的时期之一，取得了丰富的理论成果、制度成果和实践成果。

（1）对党内民主生活重要性的认识达到新的高度。毛泽东提出：“党内民主是必要的，在反动和内战时期，集中制表现得多一些，在新时期，集中制应该密切联系于民主制。”[1]“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利。所谓发挥积极性，必须具体地表现在领导机关、干部和党员的创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。没有这些，所谓积极性就是空的，而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。”[2]党中央对党内民主重要性认识的深化，有力地推动了党内生活的民主化进程。

（2）对民主集中制的认识进一步深化。1945年，刘少奇在党的七大上对党内民主作了建党以来最为全面系统的阐述。他指出：“现在必须放手地扩大我们党内的民主生活，必须实行高度的党内民主，同时，在实行高度民主的基础上实行党的领导上的高度集中。”[3]这种将民主集中制的内涵概括为“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”是科学的，也是深刻的，揭示了民主与集中之间的辩证统一关系。之后党的七大把“下级服从上级，个人服从组织，少数服从多数，全党服从中央”的政治纪律写进党章，作为民主集中的原则，为党内民主生活的制度化提供了新的理论指导。

（3） 党内民主的制度化和法规化迈出坚实的步伐。1938年党的六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于各级党部工作规则和纪律的决定》三个党内法规文件，迈开了推进党内民主制度化和法规化的第一步。之后，党中央又作出了一系列有关的规定和决定，使民主集中制原则更加具体化、制度化。党的七大党章第一次规定了党员的权利和义务，为发展党内民主提供了切实可靠的政治保障。1948年9月，中共中央通过了《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，对扩大党内民主生活作了详细规定，由此形成党章、代表大会、党委制的党内基本民主框架。

（4）党内民主生活的实践形态和原则进一步丰富和发展。一是确立了“实事求是”的思想路线，为党内民主的发展提供了强大的思想动力；二是形成了批评与自我批评的优良作风，使党内民主生活有了新的实现形式；三是确立了“治病救人”的党内整风原则，使以党内斗争形式表现出来的党内民主实践有了导向规范。延安整风之后，党的七大在新的中央委员会选举过程中，候选人名单先由各代表团小组提出，经过充分讨论后，再提出正式候选人名单，最后举行无记名差额投票选举。这在党代会历史上是第一次，党内民主建设上了一个新台阶。

4．解放战争时期的党内民主生活。解放战争时期，为了保证民主集中制的真正实行，党中央建立和发布了《关于健全党委制》《党委会的工作方法》等一系列党内民主生活制度。制度建党思想和实践的展开，为这个时期党内民主的发展提供了新的空间。到西柏坡后，中共中央实行集体办公，在每一项工作、每一个战役的准备阶段，在作出决策前，毛泽东与书记处往往首先提出初步方案，甚至几个方案，反复征求一线工作同志的意见，工作中的民主气氛非常浓厚。

5．新中国建立至社会主义改造完成时期的党内民主生活。从建国到1956年社会主义改造时期，党内民主生活基本正常，广大党员的积极性、创造性得到了较好的发挥。主要体现在：第一，实行集体领导。党中央和毛泽东坚持发扬党内民主，保证了党的路线方针政策和重大决策的正确，取得了社会主义革命和建设的巨大成就。第二，坚持用民主的方法解决党内矛盾。比如，建国初期我们党运用党内民主的方法，较好地解决了党内极少数人骄傲自满、贪污腐败问题；正确处理了高岗、饶漱石反党分裂活动；加强了对党员特别是党的高级干部的监督等。第三，探索党内民主制度化。党的八大对执政条件下的党内民主生活，做出了具有创造性的重大决策和部署，主要包括：明确宣布发展执政党的党内民主；科学界定民主集中制的合理内涵；实行一切党内事务公开；旗帜鲜明地反对个人崇拜；建立党代会常任制；实施严格有效的监督；探索党的领导职务任期制；保护和扩大党员的民主权利。当然在党内民主生活中也存在一些问题，主要是对党内不同意见缺乏平等的实事求是的讨论，造成了一些政策和决策的失误。

6．全面建设社会主义和“文化大革命”时期的党内民主生活。这一时期，党内民主建设有两个发展趋向：一方面是正确和比较正确的趋向，如毛泽东《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话，发展了党内民主理论。1957年毛泽东又提出了努力实现党和国家政治生活的“六有”局面的设想。在实践中，1961年9月在全党开展了重新教育干部的学习运动，学习方法是发扬民主，“不戴帽子、不抓辫子、不打棍子”。1962年七千人大会也比较广泛深入地发扬了党内民主；另一个发展趋向就是错误的趋向，党内民主在理论上和实践上都发生了许多严重的问题，比如庐山会议上，对彭德怀同志向党正常提出意见建议的举动，错误地定性为反党活动，发起批判和斗争，严重违反了民主集中制原则，造成极其严重而深远的影响。又比如错误地提出了“两种个人崇拜”的理论，为党内已经萌生和发展的个人崇拜开了绿灯等等。之后特别是“文化大革命”时期，党和国家的民主生活遭到全面性破坏，个人崇拜盛行，家长制、一言堂取代了集体领导，党内民主生活名存实亡。

7．十一届三中全会以来的党内民主生活。十一届三中全中全会以后，党内生活恢复正常，走上正轨，党内民主日益发展，进入了一个规范化、程序化、制度化发展的新时期。

（1） 党员民主权利保障机制不断健全。十二大通过的新党章，恢复了对党员权利的规定。十三大规定：侵犯党员的权利，就是违反党的纪律，必须受到党纪处分。十六大明确指出，要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，以实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督。2004年10月25日，《中国共产党党员权利保障条例》正式颁布执行，进一步完善了党员民主权利行使的程序。

（2）党的代表大会制度日趋完善。党的各级代表大会按期召开，将党代会与人代会的时限规定协调一致，积极探索党代会常任制和党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。

（3）党委会制度不断健全，集体领导原则进一步充实。十一届五中全会通过了《关于党内民主生活的若干准则》，明确规定“坚持集体领导，反对个人专断”。十四届四中全会决定指出：凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定。1996年4月，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例》（试行），对地方党委如何有效实行集体领导作了制度安排。十六大党章规定：凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党委会集体讨论，作出决定。

（4）党内选举制度取得新进展。十三大首次在中央委员会和中央纪律检查委员会委员的选举中，采用了差额预选的办法。1990年6月颁发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，1994年1月颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》。十六大以来，我们党把组织提名与党员提名结合起来，适当扩大差额选举的比例，并逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，党内选举的民主化达到了一个新水平。

（5） 党内监督制度不断完善。2003年12月，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，第一次以党内法规形式对党内监督的重点、途径和办法等重大问题作出全面规定，彰显了党内民主精神，标志着党内监督进一步走上了制度化、规范化、程序化的轨道。

（6） 党内民主生活会制度逐步完善。1980年通过了《关于党内民主生活的若干准则》，促进了党内民主生活的正常化、规范化。1988年党中央决定在全国各级党的组织中建立民主评议党员制度，通过评议把党员的教育、管理、监督融为一体。1990年中共中央印发了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》；1997年1月、2000年4月，中纪委、中组部先后联合下发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》，对民主生活会的要求、基本内容、程序等作了更加具体明确的规定。

（7）建立党务公开机制。十六届四中全会明确提出：逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。2005年1月，中共中央进一步从操作层面明确要求建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开。十六大以来，中央还明确要求建立各级党委新闻发言人制度等。

总之，改革开放以来党内民主及其相关制度不断建立健全和完善，党内决策的民主化程度大大增加，党内民主生活取得了巨大进步。当然，我们也要看到，权力过分集中这一总病根还没有从根本上解决，需要我们继续探索推进党内民主。

二、党内民主生活的经验启示

1．党内民主生活的状况和党的政治路线互为条件。正确的政治路线是党内生活健康发展的重要保证。在党的历史上，凡是党的政治路线出现错误的时期，往往也是党内民主生活不正常，甚至遭到严重破坏的时期；凡是党的政治路线正确的时期，往往也是党内民主生活得到较好发展的时期。这表明，正确的政治路线由于体现了党对客观规律的把握，反映了人民群众的利益和广大党员的意愿，能够获得最广泛的自觉认同，在实践中就能够行得通。而错误的路线或政策由于不符合人民群众的利益和广大党员的意愿，很难得到党员和群众的自觉认同和拥护，在实践中必然碰壁。如果有关的领导机关、领导干部仍然要坚持这种错误路线或政策，就容易片面地强调集中而压制民主，尤其是压制来自党内的批评意见。

正常健康的党内民主生活是制定和执行正确的政治路线的重要条件。在党的历史上，我们党犯路线错误的时期都是党内民主生活不正常的时期；而党内民主是我们党能够自己纠正自己的错误并制定出正确的政治路线的先导，是党的正确的政治路线能够得到贯彻落实的重要保证。这表明，由于我国的国情十分复杂，党要完成肩负的艰巨而崇高的历史使命，单凭领导者个人或少数人的智慧和才能是远远不够的。任何一个党员，不管他的知识和经验多么丰富，对客观事物的认识总是有限的，而多数人的意见和认识，总比少数人或一个人的见解更全面、更正确。所以，个人专断，最终必然导致路线的错误。只有在健康正常的党内民主生活中，党组织和党员能够平等地享有管理党内事务的权利，意愿、主张能够得到充分表达，从而在集中群体智慧基础上形成党的正确路线、方针和政策。

2．党的主要领导人的作风很大程度上决定党内民主生活的质量。党的主要领导人在党内民主生活中处于主导地位。如果党的领导人作风专断，党内民主生活就不正常。比如，遵义会议以前，陈独秀、王明个人专断时期，党内民主生活就很不正常；大跃进和“文化大革命”时期，由于毛泽东同志违背了自己一贯倡导的民主作风，主观主义和个人专断作风日益严重，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱和破坏，党内民主生活就不正常了。反之，如果党的主要领导人作风比较民主，党内生活中的民主就能够得到大大发扬。比如，抗日战争时期和解放战争时期，特别是在西柏坡时期，中共中央实行集体办公，作为书记处主席的毛泽东也总是能虚心听取并采纳其他书记的正确意见，工作中的民主气氛非常浓厚，有力地带动了解放战争时期党内民主生活的健康发展。之所以党的主要领导人带头发扬民主，党内民主生活就生动活泼，究其原因，就在于我们的党内民主生活中，党的主要领导人尤其是“一把手”在领导班子中，处于核心地位，负有全面责任，起着政治上的把关作用、决策中的主导作用、用人上的关键作用、班子中的凝聚作用。如果“一把手”作风民主，善于倾听不同意见，就能调动和激发班子成员的积极性、主动性、创造性，并在广大党员中产生良好的示范带动作用，从而形成生动活泼的政治局面；如果领导者作风专断，听不得不同意见，那么党内生活要么会走向无原则的“一团和气”，要么走向“最可怕的鸦雀无声”。特别是在党内民主制度还不够健全和完善之际，党内民主生活能否形成良好的民主氛围，更是取决于主要领导人的作风，这是党内民主生活发展的一般规律。

3．科学把握民主集中制原则是党内民主健康发展的思想基础。首先，要科学把握民主的手段性和目的性之辩证统一的关系。长期以来，我们党内有一种看法，认为民主只是一种手段，而不是目的。王明“左倾”路线统治时期，就曾经出现过“民主是手段，集中是目的”的错误论调。刘少奇批评了这种观点，指出这种说法是错误的，“因为它不能说明民主与集中的关系，不能说明民主与集中的矛盾的结合”。[4]毛泽东也曾经认为民主实际上“只是一种手段”。1957年，他在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中说：“要求抽象的自由、抽象的民主的人们认为民主是目的，而不承认民主是手段。民主这个东西，有时看来似乎是目的，实际上是一种手段。”[5]毛泽东这里讲的“民主”，当然也包括党内民主。诚然，从归根结底的意义上讲，作为上层建筑的民主只是一种手段。但是，任何时候都把民主当作一种手段的看法是不确切的、不科学的。实际上，目的和手段都是相对的，而不是绝对的，作为一对矛盾，二者可以互相转化，在一定意义上是手段的东西，到别的范围和别的意义上就表现为目的。民主就是这种目的和手段的辩证统一。把民主视为一种手段，碰到困难解决不了就想到发扬民主，情况顺利有了成绩就个人说了算，这正是党内民主屡遭破坏的一个原因。改革开放以后，我们党以基本路线的形式，把发展民主作为党的事业的奋斗目标，党的十六大更是提出了“党内民主是党的生命”的科学论断，这是中国共产党人对民主价值的新认识，表明我们党不仅把民主作为一种手段，更作为一个重要的目标。这一认识上的升华，对推进党内民主生活的健康、深入发展具有重要的推动作用。其次，要科学认识民主和民主集中制原则的关系。从党内民主生活的历史演进来看，在相当长的一段时期内，关于民主和民主集中制的关系问题未被明确提出过，因为它往往被“民主和集中的辩证统一问题”所掩盖和代替了。但实际上民主与民主集中制的关系问题又是深入探讨民主集中制、进一步健全党内民主生活所无法回避的问题。马克思、恩格斯从建党之初便把党内民主确立为无产阶级政党的基本政治原则。因为，党内民主作为民主的一种形式，具有民主的本质属性——政治原则。民主作为国家制度是一个政治范畴，无论是国体意义上，还是政体意义上，它都是政治原则。在历史渊源上，从国家民主发展和演变而来的党内民主也是这样。而民主集中制作为我们党根本的组织制度和领导制度，则是民主原则在组织生活中的根本体现，属于组织原则。党内民主作为政治原则是上位原则，规定着组织原则的内在特质。绝不能把民主集中制和民主等量齐观，更不能把二者混淆起来，否则必然降低民主的政治原则地位，对党内民主生活的健康发展产生消极的影响。把民主原则和民主集中制原则混为一谈，正是党内民主生活出现曲折的一个重要的认识根源。进一步推进党内民主生活的民主化，需要从认识上端正对此问题的认识。再次，要科学认识和把握民主集中制中民主与集中的关系。要坚持好民主集中制，必须科学认识民主集中制中民主与集中的关系。从党内民主生活的历史来看，我们党对民主与集中关系的认识是随着党内民主生活实践的发展而不断深化的，并且对党内民主生活实践产生着重要的引导作用。党对民主与集中的关系的认识每深入一分，党内民主建设就前进一步。而当我们对民主与集中关系的认识出现偏差的时候，党内民主往往就会遭受曲折。十一届三中全会以来，我们党对民主与集中关系的认识取得了重大的成果，党内民主建设也提高到了一个新的水平。党的历史告诉我们，决不可以因为历史上有过民主过度或集中过度的失误，就否定民主集中制，就只要集中不要民主，或者只要民主不要集中，必须把两者有机统一起来。为此，一定要科学认识民主集中制中民主与集中的关系两个特点：一是民主与集中是统一的关系，即民主和集中是统一体的两个矛盾着的侧面，他们是矛盾的，又是统一的，不应当片面地强调某一侧面而否定另一个侧面；二是民主与集中的关系是一个动态的概念，也就是说，在党内生活中，由于形势的变化和实现党的任务的需要，有时需要强调民主，有时则需要强调集中，在不同的时期往往有不同的侧重点。在实践中，要正确处理民主与集中的关系，必须从民主集中制的民主和集中的科学概念和具体内容出发，谨慎地把握扩大民主和强调集中的界限，把握二者的辩证统一关系；要克服“民主就是为了集中”或“集中妨碍了民主”等错误观点，从而为坚持民主集中制、健全党内民主生活奠定坚实的思想基础。

4．开好民主生活会是健全党内民主的重要环节。中国共产党在领导革命和建设中，很早就在实际工作中形成了开民主生活会的传统和习惯。延安整风运动开始后，由于当时毛泽东同志提出了“团结—批评—团结”的解决党内斗争问题的方针，通过民主生活会，开展批评与自我批评，已成为解决党内矛盾，加强党内团结的一种普遍有效的做法。从新中国成立到1957年反“右”之前，党内民主生活会坚持的很好，相互之间能够开展批评与自我批评，被批评的同志还可以作解释，党内民主生活生动活泼。但此后一直到十一届三中全会前，由于复杂的社会历史原因加上缺乏规范化的制度，党内民主生活会没能正常开展，与之相应，党和社会主义事业出现严重曲折。十一届三中全会后，党内民主生活会逐步走上制度化规范化的道路。总的来看，各级党组织通过定期召开党内民主生活会，沟通思想，增进团结，查摆问题，加强监督，促进了党内关系和谐和党的事业的兴旺发达。长期的党内民主生活会的实践告诉我们：完善党的民主生活会制度，不仅能大大地活跃党内的气氛，为党内民主建设提供强大的推动力，而且其本身就是加强党内民主的一个突出表现，成为加强和改进党内民主、使我们党始终保持旺盛生命力和强大战斗力的重要法宝。当前，针对党内民主生活会中较为普遍地存在的质量不高、整改不到位、效果不理想等问题，要通过健全民主生活会制度体系，促进民主生活会质量的进一步提高。

5．落实党员的主体地位是发展党内民主的核心要求。应当承认，在党的历史上，强调党员在党内的主体地位是不够的。健全党内民主生活的本质是发展党内民主，而党内民主就是全体党员平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，就是说，全体党员是党的“主人”、主体，党员应当在党的政治生活中当家作主。党内民主的核心是保证党员的民主权利，充分调动党员的积极性、主动性、创造性。它的本质是要使党员成为党内事务的主人。可以说，坚持党员的主体地位、保障党员的民主权利是发展党内民主首要的和根本的问题。我们党在历史上犯错误和出现重大问题，重要原因之一，就是党员的民主权利得不到保障。在相当长的时期内，我们往往比较重视党的领导机关和领导干部的权力，却不太重视广大党员的权利。在对待党员权利与义务的关系上，往往片面强调党员“应尽的义务”，忽视党员“应有的权利”，甚至走到“权利要服从义务”的极端。由于对党员的民主权利保障不够，致使党的主要领导人犯错误的时候（比如，民主革命时期的几次“左”、右倾错误），很难在尽可能短的时间内通过党内民主的途径加以制止，从而不但给党的事业造成了严重危害，也严重挫伤了广大党员的主人翁意识和责任感。对此，我们应该引以为戒，在推进党内民主建设中，把落实和保障党员主体的民主权利摆在重要位置。

6．加强制度建设是党内民主生活健康发展的根本保证。党内民主生活的历史表明，党内生活的种种关系以及处理这些关系的好的做法，一旦形成科学、完善的制度，就带有稳定性、权威性和强制性，成为维护党内民主正常运行的有力工具。否则，民主讲得再多，其效果也是要大打折扣的。党内民主生活的历史同时表明，制度建设是一个必须与形势和任务的变化相照应的动态演进过程。只有保持制度的与时俱进，适时做好制度的创建、改进和更新等工作，才能保证制度的科学、有效和管用。否则制度再多，也会形同虚设。党的十一届三中全会以来，我们党依据不断变化着的形势和任务的要求，与时俱进，不断加大健全党内民主的制度创新力度，先后颁布了一系列发展党内民主的条例、准则和规章，在健全党内民主制度方面迈出了新的步伐，表明了发展党内民主的趋势，促进了党内民主生活的健康发展。但是，从总体上看，党内民主制度有些执行得还不严格，有些制度本身也不够完善，特别是还没有形成一种科学有效的完备机制。因此，当前和今后一个时期，要继续适应扩大党内民主的新要求，加大制度体系的创新力度，以进一步推进党内民主生活水平的提高。

[1]毛泽东选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991：278．

[2]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991：528-529.

[3]刘少奇论党的建设[M]．北京：中央文献出版社，1991：458.

[4]刘少奇论党的建设[M]．北京：中央文献出版社，1991：326．

[5]毛泽东著作选读(下册)[M]．北京：人民出版社，1986：761．