人民法院执行权的运行检视与重构路径

苏 福

(西南政法大学，重庆 401120)



人民法院执行权的运行检视与重构路径

苏 福

(西南政法大学，重庆 401120)

目前，人民法院执行权的性质定位模糊，在很大程度上造成了执行体制改革方向的争议。执行权虽然具有某些类似行政权的特征，但本质上仍然属于司法权。由于对执行权性质缺乏清晰的认知，在改革过程中出现了缺乏系统而科学的执行权理论指导，过度依赖“审执分离”的模式设计，过度强调执行权的行政属性，“审执分离”局限于同一法院内部等诸多问题。因此，要在厘清执行权性质的基础上，从“加强对执行权性质的系统研究”，“以执行权的优化作为改革目标”，“根据客观需要确定具体的改革模式”，“建立独立于法院之外的司法强制执行系统”等方面重构执行权。

司法强制执行；司法权；审判权；行政权

为根本解决人民法院“执行难”的问题，鉴于执行权相对于审判权的特殊性，以“审判权与执行权相分离”为核心的执行体制改革正在有序推进。然而，不少专家学者和司法实务工作者由于对执行权的性质定位模糊，就其与司法权、行政权之间的关系缺乏清晰的认知，以致对执行体制改革方向争论不休。因此，有必要反思执行权的性质，在此基础上解析其存在的问题，以重构和优化执行权，保证执行体制改革沿着正确的方向推进，改革目的得以顺利实现。

一、关于执行权性质的反思

长期以来，我国对人民法院执行问题的研究是分别按照民事、行政、刑事强制执行展开的，对执行的整体研究未给予应有重视[1]1。以致执行权的定义模糊，对其性质的理解各异，造成理论上的困惑和实务上的混乱。细加分析，执行权性质定位的模糊根源于对国家权力认识不清。执行权属于国家权力的一种，到底属于司法权、行政权还是兼而有之存在很大的争议。由于执行权的性质直接决定了其在国家权力体系中的位置，从而对执行体制改革的方向具有非常重要的影响。

(一)执行权与司法权的关系

1.执行权和司法权的历史演变

在国家权力变迁历史上，立法、行政、司法等诸权合一是最初状态，随后国家权力逐渐分立成“立法”与政治学说史意义上的“执行”两项职能，再从政治学说史意义上的“执行”中分立出“司法”与“行政”两项独立的国家权力，并最终演化为当今“立法”、“行政”和“司法”相互影响、相互渗透、相互制约、相互监督，且各自权力运行方式均发生深刻变化的状态。[2]现代意义上的执行权作为保证生效裁判能够真正实现的制度保障，与司法审判权同时产生于现代司法权的形成过程之中，并随着司法权的历史发展而产生相应的变化。

2.执行权和司法权之间的联系

在司法权研究领域，由于长期受“司法权就是审判权”，“审判权就是判断权”或“司法权=裁判权=判断权”等观念的影响[3]264，人们似乎对司法权领域出现的与裁判权特性相异的强制执行权缺乏足够的理解，要么不愿承认其属于司法权，要么不作任何理论说明就将其径直作为司法权甚至是司法审判权的组成部分。而忽视了其同司法权的主要组成部分即审判权之间的联系和区别。事实上，人类社会发展到今天，司法权系统也渗入了大量的具有立法权、行政权性质的权力，立法性质的权力主要体现在违宪审查权、法官造法权。前者如以美国法院为典型的违宪审查权，后者如英美法系国家法院的判例权和我国最高法院司法解释制定权等。行政性质的权力主要体现为法院对非诉社会事务的管理权，如德国基层法院负责不动产登记、俄罗斯法院负责受理公民的改名申请等。事实上，执行权是司法权发展演变到一定历史阶段必然出现的产物，是为了确保司法审判确定的权利义务实现而行使的有别于司法审判权的具有一定行政权性质的特殊司法权，在本质上属于司法权的重要组成部分之一，它与司法裁判权、司法立法权等共同组成了现代意义上的司法权[4]。

3.执行权和司法审判权性质上的差异

一般来讲，司法权的性质由其主要组成部分，即审判权决定。正是由于执行权在本质上属于区别于审判权的确保生效裁判确定的权利义务实现的权力，其在性质上与审判权存在较大的差异。与以审判权为主的司法权具有的被动性、中间性、超脱性特征不同，执行权具有主动性、单方性和强制性等完全相异的特征。正是因为执行权同审判权在性质上的有所不同，有必要根据各自不同的特点健全和完善相应的工作体制机制，这也是我国“审执分离”司法改革的理论基础。

(二)执行权与行政权的关系

执行权同行政权都属于“执行”意义上的权力，然而其来源却与行政权根本不同，这决定了执行权同行政权在性质上存在着很多相似的地方，但又有着根本的区别。

1.执行权与行政权之间的相似特征

执行权之所以被认为是一种具有行政权性质的特殊司法权，在很大程度上是因为其同行政权都属于执行性的权力。执行权是对生效法律文书所确定的权利和义务关系予以执行的权力。而行政权则是对宪法和法律赋予其相应的法定职责予以执行，从而保证宪法和法律的目标予以实现的权力。执行权与行政权都具有“执行”的共同属性，决定了两者的行使都具有主动性、单方性和强制性等类似特征。因此，在执行体制改革的过程中，有必要借鉴行政权行使的相关经验和理论，促进执行权行使的质量和效率的提高。

2.执行权与行政权之间的差异

执行权本质上属于司法权的组成部分，其同与司法权并立的行政权之间有着很多本质的差异。这种差异主要表现在以下方面。第一，执行权与司法审判权密不可分。执行权产生的目的就是为了实现司法审判所确定的权利义务。这表明了执行权与司法审判权二者是紧密关联、不可分割的，行政权却没有这一特性。第二，执行权有且仅有有限“执行性”。司法强制执行是对生效裁判的执行，如果说作出生效裁判是对宪法和法律的“首次执行”的话，那司法强制执行则是对宪法和法律的“二次执行”，具有“有限执行性”。行政权来源于宪法和法律的直接授权，是对宪法和法律的“首次执行”，具有“无限执行性”。首先，行政权的行使者在执行宪法和法律时，必须对所有的生效法律法规、法律解释和公认的法理不折不扣地执行；而执行权的行使者在行使权力时，对生效裁判即执行依据具有一定的“质疑”和“拒绝”权，甚至在某些特定情况下必须依法“变通”执行[5]第四百六十三条。并且，执行权的行使者只是执行生效裁判的主文部分，对主文之外的部分是无需、也无法执行。其次，行政权的行使可以根据情况的变化制定相应的权力行使目标，具有很强的主观能动性；而执行权只有在被执行人不自觉履行生效裁判，并且多数情况下是在当事人依法申请强制执行的情况下才会行使，行使者的权力目标是恒定的——实现生效裁判确定的权利义务，具有很强的被动性。因此，与行政权执行属性的“无限性”相比，执行权的执行属性是“有限的”。第三，执行权的行使具有严格的程序规定。所有的司法强制执行行为都必须以严格的法定程序为依据，其规范化和程式化要求并不低于司法审判，几乎不具有法律规定之外的自由裁量权。行政权力的行使者在作出行政行为时，固然也要依法律、行政法规、规章的规定行使。但出于达到推动经济发展、有效管控社会、改进公共服务或其他特定行政目的，即使宪法和法律没有明确规定，只要符合立法精神，行政权力的行使者也可以便宜行事。

(三)执行权的性质

从以上的论述可以看出，执行权固然同行政权都属于广义上的“执行权”，两者在性质上有着很大的相似之处，但其在同审判权的关系、执行的有限性以及严格的程序性等方面同行政权有着根本的不同，其虽然以借鉴行政权的相关理论和实践经验，但并不属于行政权，更不能简单地认为执行权就是行政权。而同以审判权为主的司法权比较，其固然不具有审判权的被动性、中间性和超脱性，但却是实现审判权必不可少的组成部分，且是司法权长期发展演变的产物，本质上属于司法权。

二、执行权性质定位模糊导致的难题

对执行权的性质进行反思，是为了厘清其同司法权和行政权之间的关系，从而对执行权的优化起到应有的指导作用。目前，正是因为对执行权性质认识上的混乱，导致了一系列问题的产生。

(一)缺乏系统而科学的执行权理论指导

这种理论指导的缺乏主要表现为对执行权的性质缺乏明确的认识，从而难以对司法实践产生正确的指导作用，导致“执行难”和“执行乱”找不到有效的解决方法。主要表现在以下几个方面。首先，对执行权的特殊司法权性质认识不清，甚至认为司法权属于行政权的一部分，从而过分强调执行权和司法审判权的分离，导致实践中司法审判和执行工作缺乏协调，对整体司法权的行使产生消极影响。其次，没有将执行权作为一个有机的整体进行研究，而是分别将其割裂为民事、行政和刑事执行权三部份分开研究，使相应的执行权理论局限于某一领域，缺乏整体性和系统性。最后，对执行权运行的规律认识不足。执行权的研究往往被置于审判权或行政权的理论之下，而其自身的特殊性被忽视，从而不能为执行权的实践提供科学有效的指导。

(二)执行体制改革过分依赖“审执分离”的模式设计

目前的执行体制改革，基本上都是按照“审执分离”的模式进行。鉴于司法审判权和强制执行权之间差异明显，“审执分离”的改革模式是符合我国执行权的现状的。然而，“审执分离”并不能解决执行权行使过程中遇到的所有问题，有的问题甚至与“审执分离”与否毫无关系。之所以需要进行执行体制改革，是因为在现有体制下出现了普遍性的“执行难、执行乱”的问题，如果不能对其加以妥善解决，会对司法的权威乃至法治社会的建设带来严重的威胁。因此，“审执分离”的模式设计本身只是解决现有问题进行的一种手段，而且这种手段只是为解决相关问题提供良好的制度基础。如何在此模式下建立科学而有效的执行权行使机制，以及和“审执分离”与否不存在关系的执行问题如何解决，都不是“审执分离”的模式设计本身能解决的。对“审执分离”模式的过度依赖，必然导致司法强制执行改革流于形式，起不到真正解决司法强制执行实践中相应问题的作用。

(三)过度强调执行权的行政属性

执行体制改革的必要性之一，是执行权具有其他司法权所不具备的行政属性，因此在改革的过程中有必要根据其行政属性进行相应的制度安排。然而，执行体制改革的根本原因并不是因为其具有行政属性，而是现有体制导致了执行难、执行乱等问题的产生，因此必须对其进行改革，以使这些问题得到有效的解决。执行权除了其行政属性外，其在权力行使的目的、原则以及具体方式方面更多地具有司法权的属性，因此其本质上仍然属于司法权的一部分。对其行政属性的过度强调，在具体的司法实践中存在将其与司法审判权过度割裂，以及忽视执行权具有的其他属性的危险，为执行体制改革解决现有问题制造人为障碍。

(四)“审执分离”局限于同一法院内部

执行权在整体上同司法审判权存在着密不可分的关系，但在具体行使过程中却不具有司法审判权的地域性，同一法院辖区的生效裁决的执行往往涉及到其他法院的辖区，这种跨辖区的执行要取得理想的效果，必须具有相应的高效协调机制。然而，在现有执行体制下，由于对执行权的这种区别于审判权的跨地域性认识不足，即使实行了“审执分离”的改革，其仍然局限于同一法院内部，司法强制执行机构只是从审判机构中分离，其与审判机构同时作为法院的内设机构而存在，但跨辖区的执行协调工作必须在不同法院之间进行。现行“审执分离”大大降低了其协调的效率，对跨辖区的执行工作的顺利开展造成了一定的障碍。

三、优化执行权的路径选择

前已述及，执行权的性质定位模糊导致了缺乏系统而科学的执行权理论指导、执行体制改革过分依赖“审执分离”的模式设计、过度强调执行权的行政属性等问题，因此在厘清其性质的基础上从相应方面对执行权进行重构至为重要，以更好地实现执行权的重构目标。

(一)加强对执行权性质的系统研究

执行权的行使缺乏系统而科学的理论指导，其根源在于对执行权的性质没有清晰而深入的认知。因此，必须加强对执行权性质的系统研究，主要应包括以下两方面的内容。一方面，在确立执行权作为特殊的司法权的根本性质的基础上，从执行权整体的角度，对其权力范围、从权力主体、权力内容、权力行使方式以及权力环境等方面对执行权进行全面而深入的研究，根据我国特有的国情和时代发展的要求进行明确的界定。另一方面，对执行权行使的规律进行系统的总结，尤其要注意在理论和实践上对以下规律进行强调。一是强制执行目的恒定规律。强制执行的目的是强制实现生效裁判(执行依据)所确认的权利，保证司法审判权得以实现。除此之外，执行权自身没有任何独立的权力意志和权力目的。二是优先效率兼顾公正规律。进入执行环节，当事人之间的权利义务已由生效裁判确定，司法强制执行无需亦不能确定的新的权利义务，其唯一任务就是迫使义务人履行义务。司法强制执行的这一“使命”决定了司法强制执行必须依法高效执行，必须把效率摆在首要位置。否则，“迟来的正义即为不正义”。三是穷尽执行措施与发挥当事人作用并重规律。只要启动了司法强制执行程序，执行权必须穷尽一切强制措施和执行手段推动执行工作，直到执行申请人合法权利得以实现或出现法定的暂缓、中止、终结等情形出现为止。与此同时，还必须重视当事人主体作用的发挥。一方面，要切实强化被执行人如实申报财产、自觉履行法律义务的责任[6]78；另一方面，要适当强化申请执行人在查找财产、提供线索等方面的义务。四是执行不能客观存在的规律。在司法强制执行过程中，公权力机关本身不履行法律义务。被执行人如果本身不具备相应的履行义务的能力，无论执行权怎么运用，生效裁判确定的义务都将无法兑现或全部兑现。因此，对管理、评价司法强制执行工作，不能简单地套用司法审判的管理、评价标准，而要根据司法强制执行规律，制定有别于司法审判的司法强制执行管理、评价标准。

(二)以执行权的优化作为改革目标

执行体制改革的目的是解决现行执行体制存在的各种对其正常运作产生负面作用的问题。通过对这些问题的有效解决，保证执行权的顺利行使。因此，执行体制改革的目的必须是执行权的优化，而不是任何其他的标准。更不应当将目前提倡的实现执行权的重要手段，如“审执分离”模式作为体制改革的目标。要实现执行权优化的目标，首先要清楚存在的问题是现行体制张力不够造成，还是体制本身存在固有缺陷造成。如果是现行体制固有缺陷造成的，则必须通过改革，对体制进行局部或根本性的调整，发生带有“质变”性质的优化；如果是现行体制张力不够造成的，则更多的是立足于现有体制，进一步激活执行权力内部各要素，通过权力内部各要素的优化发挥最佳的整体效应。当前我国司法强制“执行难、执行乱”问题的存在，既有对司法强制执行规律认识不够的原因，如将客观执行不能与主观执行不力混同；又有在现行体制下司法强制权力运行效果欠佳的原因，如司法审判权与执行权之间的关系尚未完全理顺、行使执行权力的工作人员整体素质尚不能完全满足司法强制执行工作的需要等[7]；还有现行执行体制与强制执行目标不适应的原因。比如执行权力的强制性不够、执行程序设计与司法强制执行规律不吻合等。因此，在论及执行体制改革的时候，必须首先对现有的执行体制进行全面清理，找出其中存在的问题，并对可以通过优化现有体制进行解决以及必须通过改变现有体制改革才能克服的问题进行区分，在此基础上采取针对性的措施，克服对“审执分离”模式的过度依赖，实现执行权的全面优化。

(三)根据客观需要确定具体的改革模式

执行权的行政属性固然是对现有模式进行改革时必须考虑的重要因素，然而其作用并不应当被过分夸大，具体改革模式的选择最终都必须根据优化执行权的客观需要来确定，都必须紧紧围绕如何才能更好地实现执行权优化的这一标准来论证。如具体“审执分离”模式的建立，必须考虑司法审判权与执行权在何种程度上分离，是在人民法院内部分离还是在外部分离。实际上，对执行权优化产生影响的因素是多方面的，决不能仅仅以执行权是否具有行政属性作为确定具体改革模式的决定性因素。因此，在确定具体的改革模式时必须遵循以下步骤。首先，按照是否更有利于推动执行工作，是否更有利于破除执行工作障碍，判断现有体制是否需要改革。只有在现有体制不适应进一步推动司法强制执行工作的前提下，才应当考虑对其进行相应的改革。其次，对需要改革的体制进行具体的分析，找出其中存在的阻碍执行权顺利运作的具体问题。最后，根据解决这些问题的需要，确定最终的具体改革模式，实现执行权的优化目标。

(四)建立独立于法院之外的司法强制执行系统

为了克服现有法院系统的地域性特征难以适应执行权经常跨辖区行使的问题，执行权改革应在现行法院内部“审执分设”的基础上进一步深化，根据案件数量、地域大小、执行成本等因素，将司法强制执行工作从现行法院中剥离出来，建立跨司法审判辖区的专门化的司法强制执行系统，既保持与司法审判工作的紧密关联，又与司法审判权力的配置和行使相对独立，专司执行实施权。建议在最高人民法院设置司法强制执行总局，作为最高人民法院的内设部门，负责管理、指导、协调全国执行实施工作；在各省、市、自治区设立司法强制执行局，组织机构相对独立，在业务上受最高人民法院执行总局管理，并受所在省、自治区、直辖市高级人民法院的指导。在各省、市、自治区司法强制执行局下，本着司法强制工作需要、与司法审判区相分离的原则，参照行政管理体制，设置若干现中级法院层级的司法强制执行局，在此之下本着便于执行工作开展的原则设立若干执行分局或执行大队。根据任务大小、实际需要在各级法院设立执行裁判庭或确定一定数量的执行法官，专门负责办理执行中需裁决的事项和涉执诉讼案件。

执行体制改革是当前司法体制改革的重要组成部分。然而，由于人们对执行权的性质缺乏清晰的认识，在具体的改革过程中出现了一系列相应问题，因此有必要对执行权的性质再次进行认真的反思，并在此基础上对其进行重构，以达成优化执行权的改革目的。

[1] 江必新主编.强制执行法理论与实务[M].北京：中国法制出版社.2014.

[2] 滕彪.司法的变迁[J].中外法学.2002，(6).

[3] 张泽涛.司法权专业化研究[M].北京：法律出版社.2009.

[4] 张美涛.关于司法权中的强制性和强制执行权的研究[J].民营科技，2010，(10).

[5] 最高人民法院.最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法》的解释 [S].2015年1月30公布，2月4日施行.

[6] 黄金龙.关于人民法院执行工作若干问题的规定实用解析[M].北京：中国法制出版社.2000.

[7] 刘玉岭.优化民事强制执行权配置的法理思考—以司法警察行使执行实施权为视角[C].盐城法院审判管理理论研讨会.2011.

[责任编辑：刘 力]

The Operation Review and Reconstruction of the Judicial Enforcement

Su Fu

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing401120, China)

The vague nature of the judicial enforcement largely caused the controversy in direction of the judicial enforcement system reform at present. The judicial enforcement is still part of the judicial power in essence although it has some similar characteristics with executive power. There exist so many problems without a clear cognition of the judicial enforcement, such as lacking of a scientific theoretical guidance in the process of the reform, relying too much on the separation design of trial and execution, emphasizing the administrative property of judicial enforcement excessively, limiting the separation of trial and execution within the same court. The basic path of the judicial enforcement reconstruction for the current is to strengthen the research of nature and property, optimize the system of judicial enforcement and other reform targets.

the judicial enforcement; jurisdiction; judicial power; administrative power

2016-06-15

苏福(1975-)，男，西南政法大学，博士研究生。

D92

1673—0429(2016)06—0096—06