集体负责制运行中的问题、原因与对策思考

2012-12-21张振雪任中平

党政研究 2012年2期

张振雪任中平

集体负责制运行中的问题、原因与对策思考

张振雪任中平

集体负责制作为党内民主的重要制度，也是民主集中制度的重要内容。作为集体领导和分工负责相结合的一种党内决策制度，应充分体现民主集中制的精神和内涵。然而在现实政治生活中，由于种种原因，党内集体负责制运行中出现了一系列问题，主要有只见“集体”不见“个人”、集体决定的规范化程序化严重不足、只见“领导”不见“负责”、有“权”无“责”，严重破坏了党内民主生活。集体负责制异化产生的成因是多方面的，主要是现有的集体决策程序缺乏规范性，制度化程度较低;问责制度难以真正落到实处;党内“一把手体制”成障碍。健全和完善集体负责制，就必须健全和完善现有的集体决定程序，并加以制度化;引入集体辞职制度，严格贯彻权责相适应原则;加强党的监督，实行党委问责制度。

集体负责制;民主集中;党内民主

集体负责制作为党内民主的重要制度，也是民主集中制度的重要内容。这一制度历史悠久，在经历了一系列起起落落之后，最终被写进了党章。在把握集体负责制的科学内涵和实质的基础之上，进一步研究其在党的民主生活中的现状、成因和影响，对于改进和完善集体负责制、促进党内民主的发展具有十分重要的意义。

一、集体负责制的历史由来与科学内涵

党的集体领导制最早是由列宁提出来的，他说：“任何时候，在任何情况下，实行集体领导都要明确地规定每个人对一定事情所负的责任，借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害。”〔1〕在党的历史上，最早是在“三湾改编”的时候确立的“党委制”这一集体领导、分工负责的制度。八大时充分肯定了这一制度;九大、十大的党章之中删去了这一指导思想;十一大重新规定了这一原则;十一届五中全会将该原则确立为党的领导的最高原则之一。十五大通过的党章将这一原则确立为民主集中制的基本原则。十六大把“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则写进党章，《中国共产党党内监督条例(试行)》又将集体领导、分工负责作为党内监督的一项重要制度。〔2〕胡锦涛在十七大报告中指出，严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。至此，集体负责制作为一项重要的制度由法律、党章等予以充分的肯定和落实，这也足以见得该制度的重要性。

集体负责制是集体领导和分工负责相结合的一种党内决策制度。党章明确规定： “党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，“……要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。对它的内涵，可从以下几个方面进行把握：

一是必须把集体领导和分工负责这两个方面有机结合起来，不能偏废其中任何一方。若仅仅只有集体领导，则会将党员个人的民主权利、表达个人意见的权利淹没在集体的阴影之下，各抒己见的渠道将被封闭。相反，若只有分工负责就会产生一盘散沙的局面，各个部门、各个党员单枪匹马，缺乏全局统筹的整体观念。只有将这两个方面有机统一起来，才能使党员个人权利、党组织的集体权力以及各方的责任予以肯定和明确。实行集体负责制的目的，是要实现在党委集体领导的前提下，做到事事有人管，人人有专责。权与责一一对应，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。这是党内民主的基本要求。

二是必须准确界定集体领导和分工负责的具体内涵，前者是针对领导决策而言，后者则是针对贯彻落实而言的。实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，就是凡是涉及党的方针、路线、政策的大事，重大工作任务的部署，重要干部的任免、调动和处理，群众利益的重要问题，以及上级领导机关规定应当由党委集体讨论的问题，“三重一大”即重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的议题，都要经集体讨论的程序来决定。应当根据情况分别提交党的委员会、常委会集体讨论，然后分工负责贯彻执行，即在坚持党委的集体领导的前提下，就党委的决议或决定的贯彻落实以及党委的其他日常工作，在党委成员中进行分工，明确每一个人对一定事情所承担的具体责任。

三是还要深入认识集体负责制的精神实质，集体负责制本质上是一种民主制。根据现行党章的规定，民主集中制是我们党的根本组织原则。在党章的民主集中制六项基本原则中的第五条中，明确规定了党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定。因此，不难看出集体负责制是民主集中制的原则之一，集体负责制应当体现民主集中的精神和内涵。而对于民主集中制的实质，许耀桐在《民主集中制的实质是什么》一文中进行了阐释，明确肯定了高放教授关于民主集中制的实质是民主制的观点。〔3〕“民主集中制在其发展进程中，经历了新的变化，进入新的形态，即在革命胜利后，它是一种其中的民主制大于其中的集中制并将最终完全复归于民主制的形态。因此，民主集中制的实质必须归于民主制，必然是民主制”。〔4〕因此作为民主集中制典型代表的集体负责制更应体现其实质，即民主性。也即集体负责制在本质上亦是一种民主制。同时他还指出，集体负责制应当是包含或体现以下“党员享有了解党内事务的权利”，“党员享有广泛参与党内决策的权利”，“党员所在的支部、总支部以及各级党组、委员会和代表大会要定期举行会议”，和“党员享有选举各级干部的权利，党员享有监督权”〔5〕等五项重要民主权利的民主制度。由此可见，民主性应当是集体负责制的价值追求。

二、集体负责制在党内生活中的运行现状

在现实政治生活中，党内生活存在诸多问题，如各级党组织忽视了集体负责制的民主价值、以个人代替集体、违背党员的民主权利、有权无责等，严重背离了该制度的初衷，使该制度并未得到很好的贯彻执行，就在所难免存在诸多问题，这些问题主要有：

(一)只见“集体”不见“个人”

这主要有两个方面的表现。一是“集体决定”往往被“集体名义”所取代。当需要做出决策时，一个问题会被拿到会议上进行集体的讨论，集体讨论之后会形成一个最终的结论。这看似是一种“集体决定”的过程产生的一个合法且合理的“集体决定”的结果，但实际上由于实际操作过程过于追求形式主义，因而“集体决定”实际上被“集体名义”的空壳所取。二是个人意见的不均值化。集体负责制在党内民主中应然的状态应当是每个处在集体中且有表决权的个体，其在决定做出的影响力上应当是均等的，任何人都是平等的，任何人都不拥有高于他人的表决的效力。而实践中往往处于领导职位的某些集体成员，尤其表现为党委负责人，他们的表决权在实际上往往会左右最后的决策方向。表决权实际上不均等化，导致集体负责制这种建立在人人平等基础上的制度以尽失合理性基础。

(二)集体决定的规范化、程序化严重不足

提交会议进行集体讨论并进行集体议决的程序，其本身也存在缺乏严格的规范的问题。〔6〕哪些事项、经过怎样的程序，才能进入集体讨论议决的程序，尽管很多单位都有一些成文的规定，但严格说来至今还未形成一种统一的、科学的体制规范。按照一般的逻辑，应该是这样一种程序：前提是有一个提案，然后要进行调查论证，主管部门给出初步处理结果以及分 (主)管领导意见等等程序。但是现实情况却是集体决策的程序和标准都十分混乱，大事小事都囫囵吞枣拿到会议上进行集体讨论、集体决策，具体的程序也不规范、不严格。

(三)只见“领导”不见“负责”

其主要表现有两种情形。一是少数领导的个人意见等同于集体决定、集体意志。在集体负责制中，分 (主)管领导实际上具有很大的“独立主导”的权力，〔7〕特别是否决的权力。在实际的政治过程中，分 (主)管领导行使否决权的情况并不是罕见的，只要分 (主)管领导不签字同意上会，该议案实际上就会被否决。因此可见，这里的否决过程，就显然不能体现“集体”领导的意义。二是实际作出决定的人在集体名义之下不对后果负责。当主要领导在握有“独立主导”权的情形下，实际上就掌握了对某议案的否决权和通过权。而通过集体讨论做出集体决策充其量只不过是为“领导”决策走一下形式而已。但是，实际上打着“集体决策”旗号的“领导主导权”却不需要为其个人决策行为而负责任，因为它披着合法的“集体决策”的外衣。这就是实际作出决策的人在集体名义之下不对决策失误的结果负责任，因为有“集体”担着。

(四)有“权”无“责”

首先，对集体作出的决定缺乏针对集体的问责机制。权责原理要求握有多少权力就要负多大的责任，谁握有权力谁就要负责任。集体负责制中，集体对一项议案或提案拥有否决权，就意味着集体应当对集体作出的错误行为负责任。但是实际上，集体对集体决策失误负责任的行为在党的政治实践，乃至我国的政治实践中都十分罕见。目前的集体负责制中没有对集体进行问责的情况。这样，我们完全可以假设“集体”可以“为所欲为”了。因为无论它怎样行为都不需要负责任。其次，党委实际上不受问责。2011年3月22日，《北京日报》以“党委领导首度被列入问责范围”为题，对《北京市实施＜关于实行党政领导干部问责的暂行规定＞办法》进行了详细解读。“京版问责办法”最大的亮点是明确指出“把党委领导列入问责范围”。之前出台的各种各样的问责制度，主要是对行政官员的问责，鲜见党委领导干部被问责。在以往官员问责中，就有负责决策的党委领导不承担责任，不被问责，而作为执行者的政府官员却屡屡被问责、被处理。不仅被问责的官员感到不公平，公众对此也表示不理解。

古人云：“千里之堤毁于蚁穴”。集体负责制这一民主环节的疏失，应该提早给予足够的重视。从现实情况来看，集体负责制已经在实践中产生了一系列的不良后果：

一是严重破坏党内民主生活。在党的十六大上，党内民主被提到了“党的生命”的高度，且“党内民主对人民民主具有重要的示范带动作用”。集体负责制是我党党内民主的一种表现形式和工作方式。而决策时的“集体名义”已经远离了吸收各种不同意见的初衷，个别领导的权力已经凌驾于集体权力至上，集体权力“似有实无”。民主集中也被破坏，只见“集中”。

二是权力腐败与滥用。权力的天性就是滥用，因此必须将权力这只老虎装进笼子里——监督制约权力。但是在集体负责制中，由于集体负责被变成了一种“集体名义”，决策实际上是由个别的主管领导拍板，所以集体权力被个别人所滥用。而权力被滥用之后就是权力的寻租，党内的腐败就会滋生。

三是动摇党的执政根基。中国共产党向来重视党内民主建设，将党内民主视为党的生命，但是集体负责制目前在实践中的现状却在腐蚀这一执政根基。党内民主就是要将民主与集中结合起来，既要广泛听取每个党员的意见和建议，又要通过少数服从多数的机制做出最终的决策，这样既发扬了民主又提高了民主决策的效率。但是现状却是集体负责制中个人的意见被淹没在“集体”的洪流中，个人的民主权利不被重视和考虑，“集体负责”变为没有个人权利发声的“集体决策结果”。

四是违背依法治国、依法治党的原则。集体负责制作为党内民主的一项重要制度体现，作为民主集中制的重要制度，其意义在此不再赘述。既然是一项制度，就需要将之以法律、法规、条例等固定的形式肯定下来，即将之制度化，为进行民主科学的决策提供合法有效的依据。这也是依法治国和依法治党的题中之意。但是集体负责制在现实运行的过程中，程序混乱，缺乏依据，没有标准可依，非制度化的行为方式远远多于制度化的方式，严重违背了依法治国和依法治党的原则。

三、集体负责制异化产生的成因分析

(一)现有的集体决策程序缺乏规范性，制度化程度较低

除了在前面提到的讨论决策程序本身缺乏明确、规范的程序外，提交到会议讨论议决的事项，究竟是通过什么样的程序、作出决定或者不作出决定的标准，往往也缺乏明确的规范。在实践中，很常见的就是会议讨论的环境和氛围也非常松散和不规范。原因主要是：我国实行的基本上是一种“分工负责”的领导体制。从客观上来说，例如要分管工业的对分管农业的领导提出来的事项或人事任免提出意见，显然是勉为其难。另一方面，即使相关人员有这个条件和基础就其他分管领导提出的事项或人事任免提出意见，一般来说也不太现实。体制是要有人的作为来使其运转的，而人往往又是理性的，在其作出任何言行举止之前，特别是在这种工作语境下，一定会计较利弊得失、权衡之后才会行为。不同领域的分管领导之间，一般总会对其他分管领导提出的事项采取不表态或者默认的态度，尤其是不会提出反对的意见，看似既维护和尊重了他人的主张，也对他人维护和尊重自己主张作出了暗示。但实际上这却是不折不扣的不负责任。而在绝大多数情况下，只有“一把手”才有可能提出否决性意见。所以有个说法，说“‘一把手’要用一个人应该有80%的把握，而要不用一个人，那必定是有100%的把握”，〔8〕就反映了这种情况。这也从侧面反映了非制度化的政治运行过程。

(二)问责制度难以真正落到实处

问责制度难以落到实处有以下几方面的表现和原因。首先，问责应当是全面的问责，不能片面的仅仅对做出的结果进行归责，这样并不能从根本上遏制错误、不当决策的做出。其次，还应当加强对决策、监督层面的问责。对决策层面的问责能从源头上，减少错误、失误的决策;对监督层面的问责是问责制的最后一道屏障。第三，只有将决策、执行、监督这三个环节、三个层面的问责紧密的衔接起来，且每一个方面都给予平等的重视，才能是问责发挥最大的效用。问责还难以落到实处的原因在于对于党委的问责基本上处于空白的状况，没有现成的案例和法律依据。此外，虽然党委握有很大的权力且对决策具有至关重要的作用，但是却没有专门的对其进行监督的机构。

(三)党内“一把手体制”成障碍

“一把手体制是扩大党内民主的体制性障碍”。〔9〕党内“一把手”体制是指党的领导干部可以对下级下达指示和命令，在最后决策的时候可以做最后“拍板”。而这样的“首长负责制”的风气本不应该出现在党的组织和党的工作制度中。党的工作和决策机制应当是“委员会制”，也即没有谁在党内能一个人说了算，而是应当提交讨论、集体决策，集体才是最“大”的、最终说了算的。

尽管集体负责制在实践中乱象丛生，但是它的作用还是无法否定的。因此，唯有从健全集体负责制的角度出发，克服其现存的种种弊端，以使其更好地发挥积极作用。

四、健全和完善集体负责制的对策思考

(一)健全和完善现有的集体决定程序，并加以制度化

在集体领导体制中，需要集体讨论议决的应当是属于决策层面的问题，至于执行层面的问题，没有必要通过集体议决的程序解决。也就是首先要制定一定的标准将“什么样的问题应当上会”确定下来，即实现“上会提案”的制度化规定。其次，到了集体决策程序本身时，也要规范众程序，如提案程序，谁可以提案、提案的审核——表决程序，哪些人可以行使表决权、通过提案的人数应该达到怎样的比例有效、无效表决的补救措施——做出决定程序，如何才算通过、执行机关是谁、谁来监督执行等等。再有，有必要明确集体领导体制中每一个成员的平等地位，要改变集体负责制中党委书记、委员长“说了算”的行政作风。党的集体议决有一个基本原理，即参与集体议决的每一个个体必须独立地作出判断，而不能有倾向性的主导或引导。此外在集体决策会议上可以专门有书记员做会议记录，尤其是要将反对意见及其主张者明确记录在案，并签字。可以借鉴公司法中的规定：对提出反对意见的要明确记录，到后来归责可以作为免责的证据。

(二)引入集体辞职制度，严格贯彻权责相适应原则

鉴于集体决策可能产生的严重后果，因此有必要对于集体决策失误进行严格的规范，引入纠错机制。引入集体辞职制度，即“集体决策”承担“集体责任”。集体辞职看似一种比较严厉的惩处方式，但实际上这是权责相适应的必然要求。且党的决策不同于普通的一般决定，影响通常都比较大，一旦姑息纵容决策随意做出，执行再得力也隐含着不稳定的隐患。这里的集体辞职是指，做出集体决策的所有人都不能继续对产生错误决策的提案再次行使表决权;十分严重的失误，所有参加决策的人都要引咎辞职。另外一层含义，在决策过程中，持反对意见的参加者可以免除责任。

(三)加强党的监督，实行党委问责制度

党中央多次指出，要建立和完善党内监督和党外监督、自上而下的监督和自下而上的监督制度。而党内监督和党外监督“两手都要硬，两手都应抓”。〔10〕

在党内监督方面，党的各级代表大会、党的各级委员会、党的各级纪律检查委员会这样的同级监督机关应当本着稳定执政根基、依法治党、从严治党、全心全意为人民服务的理念出发，各负其责，加强党内监督。具体来说，党的各级代表大会作为党的最高领导机关，又是党的最高监督机关，负有监督从基层到中央的各级党委会的工作及工作人员的职责。党的各级委员会应当定期向各级党代会作工作汇报。党代会要严格审议党委会的工作报告，对其在工作中做出具体的评价。而作为党的专职监督机关的党的各级纪律检查委员会，应当充分发挥其监督职能。中央纪委要加强对中央委员会的监督，地方纪委要加强对地方各级党委的监督。且无论是中央纪委还是地方纪委在发挥自身监督职能的同时，最重要的是要保持自己相对的独立性。各级党组织和党员干部也应当配合和支持纪委的各项工作。党外监督的渠道也要随时保持畅通和多渠道。党外监督在党的监督中之所以必不可少的原因是显而易见的。党外监督能够弥补党内监督的监督力度不够、党内监督渠道狭窄化等诸多问题。

对党的监督，尤其是对于党委以及党委领导的监督问题已经日渐突出。建立健全问责制是加强对党委领导干部管理和监督，增强党委领导干部责任意识，不断提高党的执政能力和执政水平的重要举措。党中央、国务院对建立健全问责制高度重视。党的十六届四中全会提出，要依法实行问责制，加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。党的十七大提出要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。近年来，中央和很多省市采用引咎辞职、责令辞职、免职等方式对党政领导干部实行问责，取得了较好的政治效果和积极的社会影响，为开展问责工作积累了必要的经验。特别是2009年中央印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，实现了党政领导干部问责规范化。

总之，集体负责制尽管存在一些不尽人意的现状，但是其活力和价值还是不能否认的。因此，不能一味地对其存在的问题吹毛求疵，而是要从问题着手，研究对策，健全现有制度，最终为党内内民主的深入开展发挥积极作用。加强对党的监督，是巩固执政根基、依法治党、从严治党的基本要求，也是党领导我国社会主义现代会建设、建设和谐社会的需要。因此，在党内民主的各个环节上都不能有薄弱环节。

〔1〕〔2〕曹耀峰.正确理解并全面落实“集体领导和分工负责”〔J〕.胜利油田党校学报，2004，(3)：1—3.〔3〕〔4〕许耀桐.正确认识民主集中制下的党的领导制度〔N〕.学习时报，2010-08.

〔5〕许耀桐.民主集中制：要素分析〔J〕.中共福建省委党校学报，2010，(7).

〔6〕〔7〕〔8〕桑玉成.“集体决定”还是“集体名义”〔N〕.学习时报，2011-04-05.

〔9〕赵希宏.党内民主热点问题研究新动向〔N〕.北京日报，2010-08.

〔10〕曹福田.严格和完善执政党监督制度〔J〕.天府新论，1995，(6).

〔11〕萧克.党内民主缺失的教训〔J〕.炎黄春秋，2006，(5).

〔12〕王全宝.怎样问责党委领导〔J〕.中国新闻周刊，2011，(12).

〔13〕俞可平.依法治国必先依法治党〔J〕.山东人大工作，2010，(8).

〔14〕朱联平.当代中国政党制度下的政党监督论〔J〕.江汉大学学报 (社会科学版)，2006，(3)：5—11.

〔15〕刘顺亭.论首长负责制和集体领导制的关系〔J〕.领导科学，1999，(1)：15—17.

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1008-9187-(2012)02-0025-05