积极推进机关党内民主建设——对成都市机关党内民主建设的调查与思考

王 凡 吴 欣

积极推进机关党内民主建设
——对成都市机关党内民主建设的调查与思考

王 凡 吴 欣

民主是调动人们积极性和创造性的有效途径。成都统筹城乡试验区建设和建设世界现代田园城市的事业需要，作为改革的具体组织者和实施者的机关干部和党员应充分发挥其主观能动性。但成都目前机关党内民主的状况却与改革事业的目标与要求，以及成都农村基层民主蓬勃发展的大环境不相适应。因此，一要与时俱进地加大对机关党员党内民主和党员主体地位的教育培训。二要切合机关特点，创新机关党内民主的实现途径。践行“阳光党务”，落实机关党员的知情权；不断丰富和完善党员直接参与党内事务的机制，落实机关党员的参与权；引入公推直选，落实机关党员的选举权；还权赋能，落实机关基层党组织的监督权。三要加强机关党内民主环境建设，营造浓厚的党内民主氛围。

机关党内民主；基层民主；党员主体

党内民主是党的生命。历史表明，中国共产党在革命和建设的过程中，几乎在每一个历史关口都是以民主作为开拓新局面的突破口的。因为只有民主，才能调动人们的积极性和创造性。具体到成都，成都自2003年开始着力进行统筹城乡综合配套改革。这项被媒体称为“前无古人”的改革为探索中国特色新型城市化道路提供了宝贵经验，目前改革已经进入攻坚克难的关键时期。在改革过程中，成都一直注重发展基层民主，全面推行基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部、构建新型基层治理机制等基层民主形式，这被总结为是保证改革平稳顺利推进的一条重要经验。在统筹城乡发展奠定的基础上，成都市委、市政府于2009年底，提出了建设“世界现代田园城市”的目标。这是另一项具有开拓性的工作。开拓性的工作需要具有开拓精神的人来做。但我们在调研中却发现，成都的基层民主在党内和党外、机关和社会的发展程度是不同的——农村基层党内民主开展得轰轰烈烈，而集结了大量党内精英的机关党内民主却相对显得有些冷冷清清。党和政府机关的领导干部和广大党员是改革的具体组织者和实施者，他们的主观能动性的发挥程度以及解放思想的程度影响成都改革的大局，关乎改革的成败。而目前这种状况显然跟成都市面临的形势和任务，提出的目标和要求是不相适应的。因此，通过机关党内民主建设来活跃机关，激发作为改革主力军的干部与党员的积极性、主动性和创造性，使之以改革参与者的主人翁心态投入到这场开拓性和攻坚性兼具的事业中，就成为一个需要认真研究和亟待解决的重要课题。为此，课题组集中了一个月的时间对成都市机关党内民主的状况进行了一次专题调研，力求在机关党内民主的理论和实践方面作出有益的思考。本次调研主要以召开座谈会的方式进行。课题组分别在市级党委部门、政府部门及其他部门召开了三个座谈会，并依托区市县机关党建工作片组平台，召开了三个座谈会。

一、成都市机关党内民主建设现存的主要问题

自十六大以来，党内民主尤其是基层党内民主无论在理论还是实践上都获得了长足的发展。但从成都的实际来看，机关党内民主的状况与党中央对党内民主的重视程度和成都基层党内民主蓬勃发展的大环境都是有较大差距的。关于目前成都市在机关党内民主建设方面所存在的问题，是我们调研的重点。我们认为，机关党内民主的滞后主要是因为在人和制度这两个关键的层面上都存在着比较大的问题。

首先，从机关党内民主所涉及到的三大主体来看，其党内民主意识尚未树立。主要表现在：

1.机关党员对党内民主的认知度与其对民主权利的行使度不对称。我们在随机访问中发现，大多数机关党员对于自己所拥有的四项权利(知情权、参与权、选举权和监督权)是知晓的，但当我们问到“在机关党的政治生活中，你是否较好地行使了这四项权利”的时候，答案却是五花八门。有的对党员民主权利持可有可无、无所谓的消极态度；有的谨小慎微、缩手缩脚，不敢大胆主张自己的权利；还有的对机关党内民主的前景感到悲观，因而处于“当一天和尚撞一天钟式”的被动状态。但这些答案都有一个共同点，那就是机关党员对党章和《中国共产党党员权利保障条例》等党内规章所赋予党员的民主权利并没有有效行使。

2.机关党员干部的民主口号与实际作风不对称。随着中央对党内民主的越来越重视，党校等培训机构对党内民主培训力度的越来越强化，以及学术界对党内民主研究的越来越深入，特别是成都乃至全国各地党内民主实践的越来越富有生机和活力，大多数的机关领导干部在受到这些民主熏陶后，多多少少都会在民主意识上有所启发，从而在领导作风上有所转变。然而遗憾的是，这种转变常常难以持续。在座谈会上，我们了解到：有的领导在试行集体决策后没多久，便因嫌民主程序麻烦、没效率而重新采用“独裁”手段；还有的领导一边号召同志们畅所欲言，大胆对某计划提意见，一边又对提意见的同志严正警告：“到底是听你的，还是听我的？”这些现象都说明，机关领导干部在实际工作中，尚未养成民主作风。

3.机关党内民主的重要性与机关党务工作者态度的不对称。机关党内民主是党内民主的重要组成部分，其重要性不言而喻。但在座谈会上，大多数的机关党委书记对本单位(部门)在机关党内民主方面的做法都乏善可陈。一位书记坦率地承认，他们理解的“机关党建工作的重点应该是服务中心、建设队伍，再加上成都市下发的党建工作目标及考核标准中，几乎没有直接关于党内民主的内容，所以平时对机关党内民主方面的思考确实很少”。据了解，认为“机关党内民主是个难度大、见效慢的烫手山芋，不如按部就班地做好基本工作”的机关党委书记不在少数。党务工作者对机关党内民主的这种保守、甘于现状和不重视的态度，不能不对机关党内民主建设产生一定的消极影响。

其次，从《党章》和其他党内规章来看，党内民主制度在机关并未得到很好的贯彻和落实。主要表现在：

1.党务公开形式化。党务公开是保障党员知情权和监督权的一项重要举措。自党的十六大提出党务公开以来，其理念应该说已经深入人心，但其实际效果是要打折扣的。据我们调研了解到的情况，尽管每个机关都进行了党务公开，但都普遍存在着对党务公开的重要性认识不足、公开事项不统一、内容粗略简化、党员真正关心的事项公开不够、公开的内容和程度取决于部门领导的民主意识等问题。一位书记告诉我们：“领导认为党务公开如果涉及到党组(党委)领导层，就会比较敏感，所以要在公开的内容上有所掂量。”在知情权得不到保证的情况下，党员无法对党内事务进行积极有效的参与。这样的党务公开与广大党员的要求显然还存在着较大差距。

2.选举方式陈旧化。党的十七大报告和十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》都明确提出要改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。但在实践中，这一要求显然没有得到很好的落实，机关党组织的选举方式依旧是传统的、落后的。比如，在提名环节，党员仍然只能在组织提名的人选中进行极其有限的选择，党员公开推荐或个人自荐的提名氛围远远没有形成。又如，在选举环节，差额人数少，公开竞争性不足。即使书记、副书记进行差额选举，在安排差额候选人上，也往往人为地将职级较低的党员干部设定为“陪选人”，或者反复多次“做工作”确保指定候选人当选，使“差额”变成了实际上的“等额”，从而进一步削弱了选举的竞争性。

3.监督虚化。对党员特别是党员领导干部进行监督是机关基层党组织肩负的重要职能。但在座谈会上，机关党委书记们纷纷表示，监督是他们感到最棘手、同时也是最为尴尬的环节。尽管《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和《中国共产党党内监督条例(试行)》都对党内监督的内容作出了明确规定，但有了监督的地位，却苦于没有监督的途径。首先，从体制设置上看，机关党组织在接受上级党的委员会领导的同时，还要接受本部门党组的指导。而机关党组织的活动经费、人员配备等资源又主要由本单位的行政领导提供。机关党组织在人、财、物方面的依附关系使得监督无法理直气壮，因此在很大程度上削弱了机关党组织对本单位行政领导的监督功能。其次，从地位和职能上看，机关党组织不领导本单位的业务，只是协助，这也决定了其监督缺少权威性。再次，从被监督者的地位来看，党员领导干部尤其是“一把手”职高权大，使机关党组织不敢或难以监督。

4.党内生活异化。党内生活制度是对党员实施教育管理和监督的最经常、最基本的形式，参加党内组织生活是每个党员应有的权利和应尽的义务。但我们在调研中却发现，机关党组织生活情况不容乐观。党组织生活不严肃，有党员把过组织生活归纳为“交交党费，读读文件，看看片子，碰碰杯子，发发银子”；“三会一课”不仅不能按时进行，即使进行也往往异化为了“任务布置会、工作研讨会或行动动员会”；民主生活会质量堪忧，以党员领导干部双重组织生活制度为例：领导干部对于有组织部和机关工委参加的党委(党组)单独召开的民主生活会往往比较重视，而对所在单位的党支部、党小组的组织生活会则重视不够、参加不足。一位书记向我们描述道：“领导参加了，下面的人就都不敢发言了。原本应该是书记作为党员向支部汇报工作的，最后却通常是以‘请书记作重要讲话’作为结束。”而民主评议党员更是变为了“好友会”，原本应该是以批评占主流的会议氛围变成了一团和气，有人甚至将其形象地比喻为是在“做按摩”。如此低质低效的党内生活制度，已经严重背离了机关党内民主的要求。

二、成都市机关党内民主建设方面存在问题的主要原因分析

造成机关党内民主建设存在上述问题的原因是多重的。既有我们党民主传统缺乏、民主要素积累不足的原因，又有整个国家民主政治发展不健全、不成熟的原因；既有机关党员和党员领导干部观念上的障碍，又有制度和体制上的障碍。归纳起来，我们认为主要有以下几个方面的原因：

1.封建主义残余的影响。从中国共产党探索和实践党内民主的过程来看，遇到的最大阻力就是党内民主意识和民主习惯的匮乏。邓小平曾尖锐地指出，“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主传统比较少。”由于中国社会小农经济和家长制生活的传统过于根深蒂固，造成了中国缺乏民主和平等意识。尽管我们党领导人民摧垮了封建制度，但在思想层面上对封建残余的清理还很不够。受此影响，很多党员往往表现出依附心理和从众心理，而党员领导干部又往往表现出一种权力本位心理和等级心理，这些心理与民主的价值和理念格格不入。而在这些心理的支配下，党员的主体意识、权利意识、平等意识和责任意识自然难以健康成长。

2.党内民主的基础薄弱。应该说，我们党探索和实践党内民主的历史并不短，但是党内民主成长的基础依旧十分脆弱，这使我们党从来都没有形成一个一以贯之的党内民主传统。这一点我们既可以从既有的党内民主制度往往得不到有效地贯彻执行中看出来，也可以从“大跃进”后党内民主走向全面危机最后几乎消失殆尽的历史过程中感受到。所以邓小平感叹：讲民主容易，做民主难，维持民主更难。党内民主的脆弱性，往往使党内民主发展所积累起来的成就得不到有效巩固，也就没有办法对广大党员民主意识和民主行为的养成产生持续而又深刻的影响。

3.机关党内民主有一定的特殊性。首先，普通党员和党员领导干部的层次划分在机关体现得最为明显。在这样一种层次区分下，普通党员的服从和执行意识会越来越强，而党员领导干部的领导和权威意识也会越来越强，因而不同程度地挤压了大家作为党员这样一种共有身份所应具有的党员主体意识的成长。其次，在调研中我们发现，很多党员都把完成本职工作当作是自己党员主体意识的体现。这是因为，在机关，往往强调业务建设比较多，而强调党内民主建设比较少，如此便很容易导致机关党员在政治身份和职业身份的天平上发生倾斜。再次，按照《党章》的规定，机关党的基层组织只是起协助和监督作用，并不领导本单位的业务工作，这与街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织所拥有的“领导本地区的工作”的权力相比，显然是偏少、偏弱的。这也是在座谈会中一直为机关党委书记们所诟病的问题，在他们看来，这是导致机关党内民主发展滞后于农村基层党内民主的重要原因。

4.“一把手体制”的障碍。“一把手体制”是党内一种非正式规则，它虽然没有明确的党内法规进行规定，但由于在实践中得到很多党员的普遍遵循而成为约定俗成的规则，这种规则赋予了党委书记对某些重大事项的最高和最后决定权，从而导致“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”这一党委内部议事和决策的基本制度失灵。“一把手体制”在带来决策和执行之高效率的同时，更带来了权力高度集中、党内民主和党内监督推进艰难等问题。在调研中，绝大多数机关党员都认为“只有‘一把手’首先民主了，普通党员的民主权利才能够得以实现，否则无从谈起。”由此可见，“一把手体制”是阻碍机关党内民主健康有序发展的天然的、同时也是最深层次的因素。

三、对加强成都市机关党内民主建设的建议

党内民主关系到党的建设全局，机关党内民主关系到机关党建的全局，而机关党建又关系到整个成都改革和发展的大局。怎样以改革创新的精神更好地坚持机关基层党组织围绕中心、服务大局的原则，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，是推进机关党内民主建设的立足点。而《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》中诸如“落实机关党员对机关基层党组织事务的知情权、参与权、选举权、监督权，保障党员主体地位和民主权利”、“推进党务公开”、“建立健全充分反映党员意愿的机关党内民主制度”以及“营造党内民主讨论、民主监督环境”等发展机关基层党内民主的具体要求，为我们加强成都市机关党内民主建设提供了明确的指导和新的思路。

1.与时俱进地加大对机关党员党内民主和党员主体地位的教育培训。机关党员的民主意识和民主素质是发展机关党内民主的软环境。如果民主意识养不成，再好的制度设计也会沦为一纸空文。为此，我们需要把党员主体问题作为党的思想建设不可或缺的重要内容，在党内日常的理论学习、中心组学习、党课教育中进行教育和灌输，提高广大党员充分珍惜、正确行使、积极维护民主权利的自觉性和坚定性；提高党员领导干部作为普通党员的意识，树立民主观念，培养民主作风，掌握民主方法，养成民主习惯，从而自觉地执行各项民主制度，虚心听取党员个体不同意见特别是批评意见，为推进机关党内民主建设奠定坚实的思想基础。

2.切合机关特点，创新机关党内民主的实现途径。李源潮同志指出，“党内民主从本质上讲，就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度，党员主体地位的实现程度，是衡量党内民主发展程度的重要标尺。”〔1〕同时，在机关加强党内民主建设，也是《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》对机关基层党组织提出的新要求，我们理应认真加以贯彻落实。

第一，践行“阳光党务”，落实机关党员的知情权。保障党员知情权最直接、最有效的途径就是优化党务公开制度。一是要进一步加大党务公开力度。在准确把握公开范围和尺度的前提下，必须做到最大程度的公开，确保党务公开能真正贯穿于机关基层党务工作的整个过程。二是要进一步拓展党务公开范围。要突出党员关心关注的热点、难点问题，特别要突出对党组(党委)和领导干部在人权、财权、事权运行过程的公开，做到“抓住中心、突出实质”，真正打造“阳光党务”。三是要进一步提高党务公开深度。要做到结果公开和过程公开相结合，特别是对于党员关心关注的重大决策个案、重要事件个案等要做到全过程、全阶段公开。要做到主动公开和按需公开相结合，变“我公开什么，党员看什么”为“党员想知道什么，我公开什么”，进一步提高党员关注党的事务的主动性。

第二，不断丰富和完善党员直接参与党内事务的机制，落实机关党员的参与权。没有广大党员的积极参与，机关党内民主无异于空中楼阁。要将本单位(部门)改革发展全局、同群众利益密切相关的重大事项、党内生活的重大问题，纳入民主议事和民主决策轨道，把“以多种形式与党员商量，广泛征求、征集党员意见”作为一个重要环节。明确规定何种性质何种范围的党内事务，必须有何种情况的党员通过何种方式参与，方为有效。机关基层党组织理应把系统地收集和研究党员的反馈信息作为自己日常工作的一部分。党的上级领导机关和纪检部门应当切实监督执行，党员对于有悖于此的党内决定有权质疑并提出否决意见。在党内领导干部的选拔和考核中应充分尊重党员的意志和意见，大多数党员不拥护的，不仅不能提拔，而且应予以适当的处置。要通过开辟网上论坛、开展献计献策活动、实行重要事项征求意见制度、建立意见建议落实反馈机制等，拓宽机关党员参与机关党内事务的渠道，激发他们的参与热情。

第三，引入公推直选，落实机关党员的选举权。“民主政治，选举第一”。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》明确规定，“要实行机关基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大机关基层党组织领导班子由机关党员直接选举范围。”应该说，成都推进机关基层党组织“公推直选”的条件已经具备。因为成都经过多年基层民主的操练，已经形成了一套完整而成熟的公推直选的做法和经验，而且机关党员素质较高，对民主的诉求也较农民要强烈，再加上机关党员时空相对集中，所以在操作上相对于农村基层来说更为便利，选举成本也更为低廉。市各级机关应该大胆借用这套在基层民主实践中形成的创新成果，将机关党内民主建设推上一个新台阶。

第四，还权赋能，落实机关基层党组织的监督权。长期以来，机关基层党组织的监督职能无法得到有效施展。要改变机关基层党组织“软弱监督”的地位，必须还权赋能，增强其监督的权威性。一是要确保机关党组织对本机关重大问题决策的“参与权”，对党员干部任免、调动、奖惩的“建议权”，对其所属党组织负责人任免的“审批权”和向上级党组织的“报告权”。二是要建立由纪委牵头的党内监督联席会议制度，整合监督力量。机关党委要会同纪检、人事、工、青、妇等部门，认真做好群众评议党员和民主评议领导干部的工作，注重发挥群体的监督作用，取得群体的监督效益。三是要疏通党员监督渠道，支持党员行使监督权利。要在党报党刊和党网上开辟专栏发表党员的批评和建议，党组织要负责地整理和转达党员的各类监督信息，使党员提出的意见、批评、检举、控告、质疑、评议等，不仅能顺畅上达，而且能够得到认真处理和及时反馈。

3.加强机关党内民主环境建设，营造浓厚的党内民主氛围。党的十六届四中全会《决定》明确指出：“营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话。”这是建党以来在党的重要文件中第一次明确规定和要求“营造党内不同意见平等讨论的环境”。机关党内民主的健康发展需要有党内民主环境的滋养和保障。为此，一是要构建保障党内言论自由的制度机制。开放党内政治批评的禁区，不仅允许党员在具体问题上发表不同意见，而且允许党员可以在党内生活中对包括涉及大政方针的问题提出不同意见和批评意见；要明确界定党内哪些不同意见可以公开发表，如规定在涉及政策层面上、具体制度上、理论问题上、现实工作上的不同意见，都可以公开发表，而不作为“违反党的纪律”论处；党报党刊和党网上要允许发表一些党内不同意见，不能只是“清一色”；纪委对压制、打击党内言论自由的行为都应当严肃查处，从而增强党员在党内生活中敢于讲真话的安全感。二是要建立健全党内沟通的制度机制。应在党内生活的各个层次上，建立领导干部与广大党员就各种问题进行经常性对话的制度；建立党组织就重大问题作出决策前，与党员进行协商的制度，以利于党内沟通，形成共识；建立党员代表征集党员意见的制度，尤其是党员代表对党员中的不同意见和不同声音忠实转达并接受监督的制度。三是要不断优化党内生活环境。努力创建百花齐放、百家争鸣的局面，倡导“我不同意你的意见，但我誓死捍卫你发表意见的权利”的理念，弘扬在真理面前人人平等的精神，积极运用“没有妥协就没有民主”的政治妥协机制等等，从而营造出以党员为主体的，平等、民主、自由、宽松、和谐的机关党内生活环境。

〔1〕李源潮.推进党内民主建设 增强党的团结统一〔N〕.人民日报，2007-11-01.

〔责任编辑：陈学明〕

D267.5

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1008-9187-(2012)02-0020-05

本课题系全国党的建设研究会机关专委会下发的2011年度调研课题

王凡，中共成都市委党校党建教研部主任，教授；

吴欣，中共成都市委党校党建教研部讲师，四川 成都 610110。