“城市包容乡村发展”的“地权”回应①

2012-12-21陈明

党政研究 2012年2期

陈明

“城市包容乡村发展”的“地权”回应①

陈明

近年来，包容性发展理念在世界范围内得到了普遍认同，一种包容性的发展价值观呼之欲出。城市包容乡村发展这一理论主张，为包容性发展的实践找到了具体的主体和客体。从民国时期的乡村土地权外流，建国后工农产品的价格剪刀差，到改革开放后，农地过度非农化，土地问题既是城乡排斥的重要归因，又是城市包容乡村发展实践的回应起点。包容性发展观在当前我国农村地权制度中可以从三个方面体现出来，一是宏观层面的农地流转制度安排上，既要立足于农业的延续与发展，又要立足于“最不利者”的权利保护;二是中观层面的土地行政干预行为中，要有效划分权力和市场边界，保护农村土地的市场价值;三是微观层面的农村土地冲突的社会治理中，权利保护要向处于弱势一方倾斜。

城市包容乡村;包容性发展;地权

一、从“包容性增长”到“包容性发展”再到“城市包容乡村发展”

自2007年以来，亚洲开发银行、世界银行等国际性组织的报告中都提出了“包容性”的概念，中国国家主席胡锦涛自2008年起，连续三年在多种场合引用和诠释“包容性”这一理念，特别是2011年4月14日-16日，在中国海南召开的博鳌亚洲论坛年会上，以“包容性发展”为主题词，掀起了研究与实践“包容性发展”的高潮。系统地回顾包容性理念的演进，可以发现：其中经历了从“包容性增长”到“包容性发展”的跃升。

(一)从“包容性增长”到“包容性发展”

从世界范围看，包容性增长与包容性发展概念是交替出现的，但是，在中国语境下，明显经历了一个概念跃升的过程。陈华、张梅玲 (2011)就认为，“包容性增长”的逻辑延伸就是“包容性发展”，而“包容性增长”的国际扩展就是和平发展。〔1〕杜志雄、肖卫、东詹琳 (2010)指出在发展经济学中，“经济发展”不仅包括经济总量的扩张，还包括经济结构的调整、发展方式的转变、资源节约和环境保护、制度优化及整个社会经济体制的转型和重构等，是一个比“经济增长”内容更为广泛的概念。综合起来看，关于从包容性增长到包容性发展的跃迁，已经在政治阐释、经济应用和学术研究上普遍达成了默契。

(二)从“包容性发展”到“城市包容乡村发展”

包容性发展是针对当前国际、国内环境中，普遍存在的强弱不均的“排斥性发展”现状而提出的发展价值观。“包容”本身是相对于“排斥”而言的，因此，发现排斥现象才能提出包容的问题。将“包容性”投射到中国当下的社会现实中，我们将会发现许多强弱排斥的现象，其中，尤以城乡关系的失衡以及城市对乡村的排斥为最巨。

在人类文明史上城市和乡村的对立是显见的，马克思就曾说：“城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。”〔2〕不过，我们认识到，马克思的城乡对立论是把城市和乡村放在对等的地位上来展开的，传统的城乡格局也确实如此。因为，从功能上看，城市作为政治活动与经济交换的场所，而广袤的乡村作为散居和从事农业生产的场所，其两者之间长期维持着一种恰当的均衡。然而，近代以来，社会发展的一个地理特征就是：城市的中心地位加强，而乡村却越来越走向边缘化;同时，城市居民的地位在上升，而农民的地位在逐步下降。在我国，改革开放30多年来，我国贫困人口比例大幅度下降，但基尼系数也显著上升，已经从1981年的0.31上升至2009年的0.47。城乡及地区间收入的不同步增长，造成了收入差距的日益扩大，1985年-2005年，城乡人均收入的比例由1.9：1上升至3.2：1，而沿海地区和西部省区的人均收入比例由1.4：1上升至2：1左右。〔3〕这些量化的指标只是反映了“城市排斥乡村”现象的冰山一角，在诸如土地、户籍、社会保障等城乡二元的排斥性制度设计下，导致了城市对乡村排斥的持久性、长期性与根本性。对此，笔者认为，在包容性发展的理念下，当我们把目光投向严重的城乡二元对立结构时，提出“城市包容乡村发展”的理论见解，就顺理成章了。在包容性发展的多种含义中，本文将着重讨论其中的一个要义，即“城市包容乡村发展”。而在城市包容乡村发展的理论思考中，本文将从“地权”这一核心问题上进行回应。这就是本文的立意。

(三)从“地权”切入“城市包容乡村发展”的价值观

在当前的城乡关系中，存在着因排斥性的制度设计而产生的排斥性关系，而在这一排斥性城乡关系中，又以“土地问题”最为纠结。因为，土地是农民赖以生存的基础，也是农民参与市场经济必备的物质条件;土地制度是农村的基础性制度;由土地引发的一系列社会问题是困扰政府和学界良久的难题，由此，产生了一个非常独特的概念，即“中国土地问题”。但是，笔者尚未发现把“包容性发展”理论与“中国土地问题”结合起来的研究性文献。笔者认为，城市和乡村关系，可以从地权变动这个侧面进行观察。这样做有着双重的价值：一方面，可以丰富和拓展包容性发展的理论内涵，让这一理论更有解释力、穿透力和实践性;另一方面，也可以从这一跨领域的考察中，找到解决中国土地问题乃至整个城乡关系问题的钥匙。

依照这一逻辑，本文进行了三个层次的理论设计：第一，对“地权”在近代以来进行历史考察，意在阐述“地权”在近代勃兴的城乡排斥中扮演着何种角色;第二，从理论上分析包容性发展的需求，其中，作为理论载体仍旧是“地权”;第三，以包容性理念辐照城乡关系及“地权”结构，以期探求包容性的地权制度雏形。本研究，既确证了土地问题是城乡排斥的重要归因，又有目的把土地问题治理作为城市包容乡村发展实践的回应起点。

二、三个时期的历史考察：从“土地权外流”到“过度非农化”

(一)民国时期：乡村土地权外流

考察城市和乡村的关系，应当从弱势一方着手。城市的繁荣人所共见，但这不足以说明二者存在着排斥现象，只有发现了乡村的贫弱之后，这一逻辑才能成立。在社会发展缓慢的情况下，城市的中心地位并没有突现出来，而乡村也并不显得其边缘性。在我国，明显的城乡对立，始于清末民初。那时，中国城市和外部资本相结合，具有了一些资本主义的特征，而这种外部环境对传统乡村的排斥作用，可以从地权的流动上反映出来。R.H.托尼教授就说：“看来，在某些地区正在出现……不在地主阶级。①费孝通等学者专门做过论述：所谓不在地主阶级是指居住和主要活动在城镇，但是占有乡村大量土地的群体。与之相对的是住地地主。这个阶级和农业的关系纯粹是金融性质的。……据说，在广东三角洲，85%的农民是佃农，在上海附近，95%是佃农。”〔4〕如此之高的租佃率在传统的农村是不多见的。这一时期，金融性质的地权外流造成了大都市周围农村租佃率畸高。在正常的封建经济环境中，通过封建地租和国家赋税这两条渠道聚敛起来的钱财，都不足以产生一个能使租佃制迅速扩展的推动力。然而，在工商业比较发达的地区，情况就会完全不同。这时候，农民的劳动价值除了以地租和赋税的形式被地主和国家征收之外，还要通过商品市场、金融市场和劳动力市场，被商人、高利贷者和产业资本家所占有。这些以商业利润、借金利息、工厂利润等形式从农民身上榨取的财富，不仅远比地租和赋税的总和还要多，而且财富的增殖速度也快得多。〔5〕

费孝通先生是赞成托尼教授的结论的，即他同意托尼所说的大都市周围的地权容易外流。但是，对地权外流的原因，费老却有不同的见解。他认为，农村地权外流的主要原因是金融竭蹶，而导致金融竭蹶的是农村手工业被挤垮后农民生计的难以自给。〔6〕尽管在原因上有着不同的认识，但是，费孝通和托尼的分析又印证了一个更为严重的事实——地权和生计相互勾连，生计出现危机往往导致地权外流，而手中无地又会使生计陷入更艰难的境地。

(二)建国后：工农产品的价格剪刀差

1949年，中国共产党在全国执政以后推行了自己的治国方略，原本的官僚资本家和地主阶级一夜之间被打倒，作为工人阶级盟友的农民再也找不到对立的阶级了，同时，连接城市和乡村的资本流也中断了。自此，城市和乡村关系没有了资本性和阶级性，但是，乡村的边缘地位没有就此扭转，而是陷入了组织化和普遍性的资源抽取之中。

1953年土地改革①许多老解放区的土地改革在1947年左右就开展了，但全国 (除西藏、台湾)土地改革的完成是在1953年。之后，在全国形成了土地归公的格局，也就是说，地权的流动基本上停止了，城市和乡村之间的关系对立与资源抽取变换了一种方式，即“工农产品价格剪刀差”。“地权”就其本体而言是“一束权利”，即“地上附属物”和“地上产出物”也都是地权的一部分。在全国消灭了土地私有制之后，城市对乡村的资源抽取是借助于地上产出物的外流达到的，这同样是对“地权”的一种侵蚀。价格剪刀差存续的时间界限，大体上是从1949年到1992年。有学者采用计量经济方法对这一时段的工农业剪刀差进行了估计，结果发现，城市工人的福利所占权重远远高于农民的福利。此外，政府也更重视资本积累而轻视居民福利。〔7〕不过考虑到1952年新中国各项制度才基本确立，1978年以后，随着体制改革的不断深入，城市和乡村的差别很难用价格剪刀差一个因素来分析，因此，对剪刀差的具体数据的分析，以1953-1978年为时间节点更有实际意义。在这一时期，国家通过工农业产品的剪刀差，从农村为城市的工业化抽取了6000-8000②相关研究参见：凌志军.中国经济改革备忘录 (1989-1997)〔M〕.上海：东方出版中心，1998：28.发展研究所综合课题组.改革面临制度创新〔M〕.上海：上海三联书店，1998：7.亿的建设资金。

(三)改革开放后：农地过度非农化

新中国工业发展的早期，社会发展的约束主要在于资本原始积累的匮乏;而改革开放之后，随着经济的全面恢复与发展，社会发展的“地理约束”与“空间约束”愈发明显起来。在任何现代国家的发展中，土地都扮演了重要的角色，几乎所有国家和地区的现代化进程无不是伴随着城市化和农地非农化的推进而展开的。由于中国正处于快速农地非农化时期，1978-2003年，共有470.15万公顷的耕地转化为建设用地，年均29.38万公顷，而且耕地减少的趋势还在加快，短期内可能无法逆转。〔8〕从单独的一组数据可能无法形成对中国农地非农化的直观印象，然而，诸多学者的研究都发现：中国的农地非农化存在着“严重过度”的现象。从国际比较来看，早在1996年我国大陆城乡建设用地总量就已达21.8万平方公里，位居世界第一;城镇人均占地133平方米，是一般城市国家标准上限的133%，是首都和特区城市国家标准上限的111%，是世界城市人均实际占地的160%多。〔9〕

从中国的农地非农化过程来看，也夹杂着许多“过度性损失”。谭荣、曲福田 (2006)把农地非农化中的过度损失部分，细分为代价性损失、过度性损失Ⅰ和过度性损失Ⅱ。代价性损失是指，在市场功能完整的条件下，区域经济增长中必需的农地非农化数量，也就是经济增长必须付出的、合理的代价。过度性损失I是指，由于市场失灵，没能将农地利用中生态环境、食物安全等非市场价值纳入成本效益决策，低估农地价值而造成的过多的农地占用或损失。过度性损失II是指，由于政府失灵，扭曲土地价格，排斥市场机制对农地的配置而导致的对土地资源过度需求而引起的过度农地损失。〔10〕基于这一讨论，再来回顾中国目前的农地非农化过程，土地的生态效益被低估、政府失灵和市场失灵同时存在等因素增加了农地非农化的过度性损失。因此，城市化的过程从地理格局上看城市是扩大了，貌似城市在“包容”乡村发展，但是，农地非农化的过程，往往直接造成乡村村社结构的改变和失地农民的增加，因此，农地的“过度非农化”是城市排斥乡村的当代形态。

总之，“地权”是城乡关系的一个基本元素，无论是民国时代的“土地权外流”，社会主义建设时期“价格剪刀差”形式的侵犯，还是改革开放时期的“农地非农化”，城市对乡村的排斥行为都没有离开过土地。因此，笔者认为，城乡关系有着多元的特点，形成这一关系格局的因素也是多重的。但是，当我们发现了“地权”这一重要元素后，无疑是找到了“解构”与“建构”城乡关系的“一条脊椎骨”。

三、国家地权制度：从工具性手段到包容性制度的客观要求

从国家制度安排的层面看，对土地问题的认识并不仅仅限于经济的视角，更多的是加以政治的考量，中共建政之后对此则更加慎重。建国之初，积贫积弱的中国首先采取发展重工业的策略以稳固根基，那时，乡村遭遇到了资源的抽取，这里更多的是体现了国家与政治的考量。改革开放以后，基于对经济效率的追求，农民的土地权利仍旧未能得到完整的保护，这也是基于政治的考量。从这个意义上看，国家只是把“地权”的安排当做一种工具性的政治手段，而没有考虑到这样的制度安排对城乡关系会产生何种意义上的消极影响。但是今天，无论是从资源调控的角度，还是从风险社会的角度看，城乡关系都呼唤着一种包容性发展的制度设计与价值观，因为，这是社会公平发展的一种客观需要。

(一)基于“资源调控理论”的城市包容乡村发展的

客观要求

王沪宁认为，国家在社会发展中要发挥社会调控的作用，但是社会调控形式不可能超越一定的社会资源总量，因此，对调控形式的选择就会受到资源总量的客观限制。〔11〕中国的工农业政策的发展史，也就是国家在各个产业和行业中所开展的社会调控的历史过程，充分地说明了这个道理。建国之初，基于国家整体资源并不丰富，新中国要获得稳固的国家地位并得到国际社会的承认，选择的是优先发展重工业和军事工业的道路。这一点，在王沪宁的分析中也有阐释。比如，他认为，从社会的战略发展来看，要有效增加社会资源总量，首先应先培育滋生资源的部门，而非消耗资源的部门，因此，经济战略将主要社会资源用于生产性领域，即生产资料的生产;而与人相关的需求在短时期内是不可能全然满足的。同时，他还谈到，较小的社会资源可能达到超极限的效果。实际上，是将相当大的一部分人口置于社会调控之外，任其在自然经济中自然生长，而把社会资源用于有限的一部分人口。〔12〕

在改革开放前的几十年中，农业、农村和农民不但被置于国家的调控之外，反而被抽取了大量的资源用于工业和城市发展。历史地看，农民为工业化和城市化作出的资源让渡不仅仅表现在这一轮，还有第二轮，那就是改革开放之后农村对城市的人力资源、土地资源的供给。既然国家的社会调控手段和方向应该以社会资源总量为限，那么，在国家积贫积弱的情况下选择优先发展工业是无可厚非的。但是，在国家的社会资源总量足够多之后，以城市包容乡村发展的调控导向来带动乡村发展，甚至在一定程度上让某些社会资源向农村倾斜就是理所当然了。从发展贡献上讲，农村和农民为新中国的社会主义建设让渡了大量的物质财富和人力资本，那么对其进行利益补足，他们也是受之无愧的。

(二)基于“风险社会”视野的城市包容乡村发展的客观需求

基于资源调控视角下的城市-乡村关系的分析，本质上还是一个“短缺社会”的分配问题，然而，今天的中国正处于一个不同于简单传统社会的复杂的现代社会。在复杂的社会中，这种“与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠”，〔13〕这就是西方理论界称之为的“风险社会”。今天的城市-乡村关系正处在“风险社会”这一历史范畴之内。

检视民国时期的土地权外流现象，可以发现，具有资本属性的近代城市与其周围乡村之间已经形成了明显的中心-边缘的特性，大量的地权以金融关系的方式流入城市，正是财富由边缘向中心转移的集中表现。这一时期财富流动虽然剧烈，但其范围并不广泛，比如费孝通先生在考察云南的地权状况时就没有发现类似的情形。其原因有二：一是从区位上分析，这种财富转移是与大都市的位置相关联的;二是从过程上分析，这种交易从较普遍意义上讲是遵循市场规则的。因此，总体而言，地权流动虽具资本性、但无普遍性;虽具阶级性但无组织性。然而，建国之后的城乡关系却正好相反，无资本性但具普遍性、无阶级性但具组织性。一方面，其普遍性是不言而喻的。分阶段看，在改革开放之前，工农业产品的价格剪刀差是在全国普遍存在的，全国的农民都经受着同样的政策性抽取。而改革开放之后，随着各地经济的蓬勃发展，无论是东南沿海还是西北内陆等地区都进行着农地非农化的波动。另一方面，其组织化的表征就更明显了，政府是现代社会最大的组织，也正是这一组织推动和维护了工农产品的价格剪刀差与农地过度非农化的进程。

笔者认为，在传统社会中，国家对乡村所采取的不公平的、普遍化的资源抽取方式，可能离风险社会还很远;因为在那时，我们的主流意识形态基本达成了两项共识：一是地权归属要维护社会主义的基本要求，即公有制;二是在发展重工业中乡村要为城市做贡献。但是，在现代社会中，源于政府高度组织化的、农地非农业化的过度性而产生的各种不负责的政府行为，可能正应和着“风险社会”的基本逻辑。因为，以地权为核心的各种农村“土地冲突”可能会产生多重的社会风险。在人类历史上，任何一种新的社会发展观的提出，都是以现实社会中的一定问题为基础的。“风险社会”是世界性的，对此，国际社会都在选择应对之策，而包容性就孕育于对“社会风险”的认知之中。面对以地权为核心的、多重的中国农村土地冲突所潜存着的巨大的社会风险，倡导一种包容性的发展观，尤其是城市包容乡村的发展观，是适宜的，也是前瞻的。

四、包容性的而非排斥性的制度安排：承接包容性发展理念

一种发展的价值观，要真正起作用就必须对现实的经济社会结构产生影响，而这一影响不可能是一蹴而就的，合理的路径是在经济社会的基本结构中，找到一个契入点来实践和应用。在本文中，笔者把这个契入点定格在城乡地权关系上，以期从这里实现城市对乡村包容性的发展。这一启动，从学理上讲需要两个阶段：一是包容性发展观对城乡关系的辐照;二是包容性发展观在土地制度上的表达。

(一)包容性发展观对城乡关系的辐照

德尼·古莱告诫我们说，发展的主要标准并不是生产或物质福利的增加，而是人们生活质量的充实。经济增长和货品数量增加无疑是需要的，但并非任何种类的增加或增长都应不惜代价地去取得。而目前存在的问题是：发展手段绝对化 (主要指人被工具化)、价值物质化等。〔14〕这些发展伦理学所思考的问题，在中国现存的城乡关系中都能找到其痕迹。因此，减少一些人的所有以便其他人可以发展——这可能是策略的，但不是正义的，〔15〕因此，在中国城乡二元结构的现实中，可以通过城市包容乡村发展的理路对这一结构性的城乡关系进行解构，以建构一种新型的城乡关系。笔者认为，包容性发展观对城乡关系的辐照，或者说城市包容乡村发展，应该主要思考两个维度。

第一，在发展存量上，城市要加强对乡村的转移支付。就这一点而言，城市是单向度的责任方与行动者;换言之，它是城市从道德上与情感上基于过去对乡村资源抽取的一种补偿。无论是农村基础设施建设还是惠农补贴，都属于有效补益，问题是，城市不可能构成行动主体，因此，这一补偿的行动主体应是各级政府。最为明显的一种补益形式是：2006年取消了农业税，可以说，它是对农村的最大、最普遍的补益。因此，政府应积极采取转移支付的方式，全方位地增加“三农”的补益性投入。

第二，在发展增量上，城市要强化对乡村的利益让渡。简单地说，当城市和乡村出现在同一个发展场景的时候，城市应该有必要的退让。其原因在于：城市通过数十年的积累和发展已经形成了相对于乡村的强势地位，无论城市是否采取对乡村的压制行为，乡村都处于弱势地位。因此，当二者在发展场景中作为平等的主体出现的时候，应当赋予乡村部分的优先权。由于乡村不是具体的个人，因此，这样的策略并不影响社会正义。

(二)包容性发展观在“地权”制度中的表达

目前，围绕我国农村的地权制度，包容性发展观可以在三个层面中体现出来，即宏观上的农地流转的制度安排、中观上的土地行政干预行为与微观层面的农村土地冲突的社会治理行为与措施。

第一，宏观层面的农地流转的制度安排，既要立足于农业的延续与发展，也要立足于“最不利者”的权利。土地是农民乃至整个社会的物质基础。虽然，城市化浪潮一浪高过一浪，农地非农化的进程一年高过一年;但是，在今后相当长的一个时期内，中国的农民还是要多于市民。对于农民来说，最重要的依旧是土地及其农业产出。因此，实现城市对乡村的包容性发展，还必须立足于农业的延续、发展与进步。城市对乡村的包容性发展，切忌不能延续当下社会发展中的“城市思维”，即以城市人的理性来统摄乡村、格式化乡村。

历史地看，从集体化时代走出来的农民，是比较亲睐家庭承包制式的小农经营模式的;而今天，当越来越多的农民不再单纯依靠土地资源而生存的时候，农村集体土地的流转和规模化经营又成为农村发展与提高土地效率的一种时代呼唤。一种新的制度安排必然会涉及到多方利益相关者之间的力量博弈与策略选择。需要慎重的是，这样一种合乎时代要求的农村土地流转的制度安排会变成一种强者的盛宴，这势必会成为一种潜存着多种社会风险的游戏，这一点，我们从农村土地冲突的多重风险中可见一斑。因此，以包容性发展理念待之，以城市包容乡村发展的理念待之，以强者让渡弱者的“差别性原则”待之，在制度安排中，充分尊重与保障处于弱者地位的“三农”的权利，既要获得城乡发展成果的均平性，又要实现城乡关系的协同性与和谐性。

第二，在中观层面的土地行政干预行为上，要有效划分权力和市场的边界，合理地保护农村土地的市场价值。历史与现实地看，城市对乡村的资源性抽取与资源性排斥行为，既有资本的作用，也有政治与行政权力的干预。从应然的角度看，当市场失灵无法抑制资本的侵犯时，政治与行政权力就应该发挥其公正与正义的调节作用，然而，我们面对的现实是，政治与行政权力的干预常常加剧了“市场失灵”的程度，从而使土地价格严重偏离其市场价值。恩格斯曾说过：“在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方向起作用，或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向在起作用，在这种情况下，它和经济发展之间就没有任何冲突，经济发展就加速了。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例说是在经济发展的压力下陷于崩溃。”〔16〕

在今天农村土地的行政干预中，我们更多的是看到了恩格斯所说的“违反经济发展而起作用”，即作为国家政权代理人的地方政府对乡村地权的管控，从而造成了对“最不利者”权利侵犯的不断升级，甚至有时，权力的干预与乡村地权直接发生冲突，从而给农村社会以及整个社会的发展带来了多重的风险及问题。因此，在当前我国土地行政管理的政策与制度格局下，限制政府权力的过度干预，尤其是防止政府权力和农民地权直接发生冲突，显得尤为紧迫。在这一理路下，基于包容性发展的理念，提倡一种政府包容社会、城市包容乡村、强者包容弱者以及政府包容市场的发展心态是必要的。

第三，在微观性的农村土地冲突的社会治理中，权利保护要向处于弱势一方倾斜。目前，中国农村源于土地而引发的一系列问题，长期困扰着中国社会各界，其中，最为突出的就是近些年来爆发频率不断上升的“农村土地冲突”现象。当然，冲突只是问题的表征，其深层的原因既有土地制度理念的因素，也有土地管理体制的因素。在讲到所谓的“贵者”与“贱者”的关系时，霍布斯曾经说过这样一段非常深刻的话，他说：“贵者的尊荣地位之所以有价值，就在于他们能施济贱者，否则就一无价值了。他们所做的暴行，压迫和伤害并不能因为他们地位尊贵而得到宽宥，反倒是要因此而加重罪行，因为他们最没有必要犯下这些行为。偏袒贵者将会以如下的方式造成后果：豁色将滋生骄横、骄横又滋生仇恨、仇恨则使人不顾国家的毁灭，力图推翻一切压迫人和侮辱人的贵族作风。”〔17〕

当然，霍布斯所说的情景早已时过境迁了;但是，值得我们深思的是在我国农村土地冲突的诸多场景中，我们是不是隐约看到了霍布斯所说的“贵者对贱者的暴行”，更为严重的是我们的制度设计与行政干预行为是不是也在纵容着这一类的“暴行”。有问题就有冲突，有冲突就必须进行治理，否则，问题与冲突就会潜存着巨大的社会风险。质言之，我们处理农村土地冲突的思路是不是应该加以更换与调整?对此，借助于城市包容乡村发展的价值观，在包容性发展的理念下寻求这一冲突的社会治理，就会给我们带来一些新的思路与措施。具体而言，一方面，在具体的可操作的路径上，强者以包容的心态增加对弱者在物质与利益上的补益，就实现了霍布斯所言的“贵者尊荣地位之价值”;另一方面，一种更具包容弱者权利的土地制度架构是适宜的，也是必须的。

五、结语：城市包容乡村发展的切入点—— “地权”制度

早在上世纪30年代，乡村建设派学者梁漱溟先生就感言：“和农业最有关系的当然是土地问题。常有人怪我们不大爱谈土地问题。土地问题怎么样呢?问题哪个不承认?要紧的是要有办法。办法也不难想，要紧的是谁来实行?要知土地问题，问题却不在土地，而在人与人之间。……所以我们认为调整社会关系形成政治力量，为解决土地问题之前提。”〔18〕

笔者认为，当前，从中国社会资源调控的正当性与现代社会高风险性的理性考量两个方面来着眼，都共同催生着一种包容性的发展观，而本文更着眼于一种“城市包容乡村发展”的价值观。当用这一发展观来反思城市-乡村关系时，我们却发现了“地权”成为了近百年来中国城市排斥乡村发展的一种手段;因此，要实现中国社会的包容性发展，必须从“地权”制度切入。正如梁漱溟先生所言，土地问题不在土地，而在人与人之间。对此，以包容性发展的价值观来辐照城乡关系，不失为一种理路。前提已经有了，问题的解决似乎已见曙光。

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