关于大部门制下权力运行机制的几点思考

张 忠 赵闻生

关于大部门制下权力运行机制的几点思考

张 忠 赵闻生

大部门制改革是行政管理体制改革的重要组成部分。党的十七大报告、十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》、“十二五”规划纲要中都对推进大部门制改革提出了明确要求。在新形势下，探索实行职能有机统一的大部门制，一个核心要求就是按照精简统一效能的原则，构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。

一、大部门制的内涵

大部门制在我国古代就已见雏形，从秦汉建立的“三公九卿制”发展到隋唐实行的“三省六部制”，由于政府职能相对简单，政府部门一直比较精简，彼此之间既有分工合作，又相互监督制约，为封建社会公共权力的运行提供了保障。但这种分工协作体制是为强化皇权服务的，并不是现代社会所追求的大部门制。在社会主义市场经济条件下，随着经济社会的快速发展和各项改革的不断深入，社会分工越来越细，政府部门的职能越来越多、越来越具体，职责交叉、权责脱节、多头管理、推诿扯皮等现象凸显，探索实行符合社会主义市场经济和现代行政管理规律的大部门制，统筹考虑政府职能配置和各种类型机构设置，逐步形成精干高效的现代政府组织结构提上了日程。党的十七大报告指出，“加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，首次提出了实行大部门制的改革设想。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。“十二五”规划纲要进一步提出，“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。

什么是现代意义上的大部门制？从文件中提出的有关要求看，大部门制这个概念可以从两个方面分析。一方面，大部门制是一种政府组织架构类型，是指在政府部门设置中，将那些职能和业务范围相近的事项，相对集中由一个部门统一管理，以较少的政府组成部门覆盖尽可能多的政府职能。这是大部门制最直观的特征。但仅仅是机构数量的减少和部门规模的扩大还不能体现“大部门制”的全部内涵。如1998年国务院机构改革，国务院组成部门减少了11个，一些部门的职能、规模进一步整合。但对照“职能有机统一”，“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，“着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”等要求，1998年机构改革离“大部门制”改革目标还有一定差距，因为那次改革更多地是将政府职能在不同部门之间进行横向转移，未充分实现面向社会的纵向转变和不同权力之间的协调配合、合理运行。由此，有必要分析论证大部门制另一方面的内涵，即政府权力运行机制方面的要求。在这个层面上，大部门制不是简单的机构精简与合并，搞形式意义上的超级大部制，而是在政府部门精简、职能转变、运转高效的基础上，实现决策权、执行权、监督权相互制约与相互协调的政府权力运行机制。这是大部门制最核心的要求。2008年国务院机构改革在前五次机构改革基础上，首次围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制改革，开始更多地关注和体现大部门制在权力运行方面的内在要求。

二、2008年大部门制改革后出现的一些问题

2008年国务院机构改革，进一步合理配置了宏观调控部门职能，加强了能源和环境管理机构，以信息化引领工业化为出发点整合完善了工业和信息化管理体制，以促进各种运输方式协调发展建立综合交通运输体系为目标构建了交通运输行业管理体制框架，以改善民生为重点加强和整合了社会管理和公共服务部门，初步构建了“大工业”、“大交通”和“大环保”等格局，在一定程度上减少了部门职能交叉、政出多门等现象，优化了政府结构，提高了运行效率。但与西方发达国家政府内阁相比，我国国务院组成部门数量仍然偏多，部委管理的国家局相对较少，对大部门制的探索，在现实中仍存在一些不足，主要表现在以下几个方面：

一是改革还只是走了半步，在国务院诸多部门中至今仍没有建立一个相对完善的大部制模板，一些应纳入大部门框架的机构由于种种原因仍然游离于大部门之外，大部门制改革的蓝图也没有描绘出未来，对大部门到底应该是个什么样子，需要具备哪些要素，改革如何一步步推进，尚需要进一步深入研究。

二是已经建立起来的大部门，还只是若干个较为松散的联合体，名义上是一个部门，实际上还是各干各的事，各负各的责，有些部委甚至不参与其管理的国家局的一些决策性事务。在职能上大多没有进行认真梳理，调整整合，尚未真正实现有机统一，在机构设置上也没有真正做到优化组合。

三是大部门框架内各独立机构职能定位不够清晰，职能配置上没有侧重，决策、执行、监督职权相互混杂，没有体现层次性，本应定位于决策层面的机构仍然履行着执行方面的职责，而本应定位于执行层面的机构却还在决策，形成“你中有我，我中有你”的局面，行政效能没有得到明显提高。最典型的案例就是在部门规章制定权问题上，《中华人民共和国立法法》和部门“三定”规定均明确只有国务院组成部门和具有行政管理职权的直属机构才有规章制定权，未赋予部委管理的国家局制定部门规章的职能，这实际上凸显了部委偏重决策和国家局偏重执行的职能定位，体现了决策权和执行权相互协调制约的设计理念。但在实践中，许多部委管理的国家局仍在制定部门规章或者类似于部门规章的规范性文件，仍然集决策、执行、监督各项权力于一身。

此外，大部门制探索后仍然没有明显解决议事协调机制过多问题，国务院高层次的议事协调机构已经不少，经国务院批准设立的部门间的联席会议等协调机制陆续增加，一个部门是20多个部际联席会议成员单位的现象已不罕见，有的甚至更多。其结果是职责泛化，多主体化，多部门参与，如果事情做不好，责任由大家一起分担。

上述这些问题，从深层次上看，主要还是大部门制要求的决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的权力运行机制没有完全建立起来，需要逐步完善。

三、对完善大部门权力运行机制的几点思考

推进大部门制改革需要研究的问题很多，比如各级政府组织架构、决策会议制度等，是一项复杂的系统工程。仅就完善权力运行机制这个点而言，可能需要政府权力在三个方面实现突破，做到收放并举：一是在管理路径上要“收”，优化权力的横向整合，进一步理顺部门之间的职责关系，真正做到一项事务尽可能由一个部门管理，避免出现相互扯皮现象。二是在管理幅度上要“放”，加强职能的纵向转移，按照“四个分开”的要求，进一步梳理和转移政府部门承担的一些技术性、服务性的事务，特别是要减少对微观经济领域的干预，将重心放到宏观调控和加强社会管理、公共服务上来。三是在管理精度上要“分”，强化决策权、执行权、监督权之间的制约协调机制，做到决策集中化，执行专门化，监督独立化。前两个方面是对政府职能在内容范围上的要求，历次政府机构改革都比较重视。第三个方面则更多体现了权力层次结构上的要求，也是十七大报告中首次提出的。这三个方面相辅相成，不可分割。初步考虑，有以下几点认识：

一是将进一步转变政府职能作为大部门制改革的基础。职能是机构编制的灵魂，机构编制是职能的载体。通过改革将政府承担的不该管、管不好的事务转移给事业单位或者社会组织，是部门数量能够减少并最终稳定下来的根本途径。我国在以往的行政管理体制改革和政府机构改革过程中，一直强调转变政府职能，取得了很大的成效，但总体看政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预仍然过多，社会管理和公共服务还比较薄弱。因此，进一步推进大部门制改革，首先要以建设服务型政府为改革目标，将政府职能转变作为深化改革的核心。在明确政府部门主要负责政策制定与监督执行的定位基础上，区分层次，按“四个分开”的要求，将一些政府不该管、管不好的事项稳妥有序地转移给企事业单位和社会组织；进一步明确中央与地方的事权关系，为充分调动地方的积极性，并有利于落实地方责任，将中央政府及其有关部门承担的一些职权转移给地方。真正实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的三个根本转变，从而为构建有限和有效能的大部门夯实基础，保障政府部门“大而有度”。

二是以决策权的集中统一为核心划定大部门制的组织框架。大部门体制下要以政府的有效决策为中心，加大政府部门职能的横向覆盖，强化管理的综合性和全面性。执行权复杂多样，很多情况下难以交给一个部门承担，而决策权相对统一，由一个部门负责是可以实现的。以道路交通管理为例，将执行层面的所有相关职责都交由一个部门承担，在当今世界上没有一个国家能做到，但是将涵盖道路交通管理全部要素的规划、标准、政策等制定权交给一个部门来负责，执行权根据不同部门的管理优势进行科学配置，已是世界上大多数国家的通行做法。因此，推进大部门制改革，首先应当从决策集中的角度来划定大部门制的组织框架。在现有的大部门制改革探索基础上，对于国防、外交、财政、司法、宏观调控、教育、卫生、农业、文化等一些传统、稳定的政府管理领域，继续探索整合或者构建以决策权为主体的大部门。

三是进一步划分政府内部的职权配置形式，建立科学合理的权力运行机制。在政府内部进一步理顺职责关系，实现决策权、执行权、监督权相互制约协调的运行机制是大部门制的重要内容。从20世纪90年代起，英国开始推行政策制定与执行相分离的政府模式，内阁部门主要负责政策制定，设有各种决策咨询委员会，同时将部门内设机构成建制地转为执行机构，负责政策执行，并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权，目前执行机构已达100多个，大多数公务员在执行机构工作。澳大利亚、新西兰、新加坡等国家也有类似做法。考虑到国体、政体和具体国情不同，我国不可能照搬西方一些国家的做法，但是从中吸收借鉴一些有益的经验是可行的。一方面，可考虑在部门内设机构和运行机制上，研究打破原有分工过细、微观管理色彩较浓的司局设置模式，强化设置综合性司局和内部监督机构，体现权力之间的协调制约。另一方面要在政府部门的整体层面上研究构建决策、执行、监督适度分离的运行机制。在整合决策权的基础上，研究理顺国务院组成部门与其管理的国家局之间的关系，研究强化国务院组成部门主抓决策、监督，部委管理的国家局主抓执行的职能定位。同时，进一步研究完善政府绩效管理、行政问责制等权力运行的监督机制，加强监察、审计等部门的监督职能。

四是探索推进与大部门制相适应的外部机制。国外之所以能够在政府内部基本实现决策、执行相对分离，很大程度上是因为这些国家实行“文官”制度，一般由政务官决策、文官执行，政务官与执政党和内阁共进退，文官队伍可以保持相对稳定，责权比较明确，政府运行基本面平稳。我国实行统一的公务员制度，公务员不分职务高低大多要同时承担决策、执行、监督等各项责权。推进大部门制改革，职能横向整合会使政府某些部门的规模更加庞大，职能领域进一步拓宽。在对决策权、执行权、监督权的内涵和边界的认识没有完全统一的情况下，推进三权之间的制约协调难度很大。因此，要遏制部门利益，保障行政权力的公正有效运行，不能仅寄希望于行政体制内决策、执行、监督三权制约协调上，还要研究探索推进体制外的权力协调制约机制。要加快社会组织的培育发展和规范化管理，坚定推进事业单位分类改革，对于一些政府应承担责任但政府部门具体承担运行效率不高的，又不宜完全转由市场自我调节的职能，可考虑委托事业单位和一些有公信力的公益性社会组织具体实施，行政部门加强监督并承担相应责任。同时，进一步健全和完善党委、人大、司法部门及社会舆论、新闻媒体的监督机制，发挥外部监督的积极作用。

（作者系中央编办二司处长；二司主任科员）