加强部门职能履行常态化监管全力提升机构编制管理精细化水平

陆国强

加强部门职能履行常态化监管全力提升机构编制管理精细化水平

陆国强

职能管理、机构管理、人员编制管理是机构编制管理的重要内容，也是机构编制部门的主要工作职能。长期以来，由于受到主观因素和客观条件的制约，机构编制部门把主要精力放在了机构和编制的管理、审批上，而对机构编制管理的核心环节——“职能管理”，重视不够、研究不深，特别是缺乏对部门职能履行常态化监管的手段，不能实时掌握部门职能履行情况、机构编制运行的实际工作效应，导致了在机构改革和“三定”规定调整过程中往往处于被动状态，政府职能部门推诿扯皮、争权夺利，机构臃肿、人员膨胀等问题无法从根本上得到解决。面对新形势、新任务、新要求，机构编制部门亟需转变管理手段、创新管理方式、提升管理效能。加强对部门职能履行的常态化监管，提升机构编制管理科学化、精细化水平，已经成为摆在机构编制部门面前的一项紧迫任务。

一、对部门职能常态化监管的基本认识

职能管理是指根据党和国家一定时期的方针政策和经济社会发展的需要，对各类组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和规范管理的行为。1988年，国务院机构改革正式把职能管理作为编制管理的内容，并提出了定职能、定机构、定人员编制和领导职数的“三定”规定。

1.实施部门职能常态化监管的重要性。实施部门职能常态化监管，既是机构编制部门开展职能管理工作的客观需要，也是其实现自我提升、自我完善、自我发展的一项重要工作，对于提高机构编制管理水平、增强机构编制权威影响、推动政府部门依法履职，具有深远意义。一是从机构编制管理看，职能管理起着核心作用。职能、机构、编制构成了机构编制管理的基本内容，其中职能是“灵魂”和“中心”，机构、编制实际上是职能的载体和外在表现形式。在具体管理过程中，职能管理是核心、前提和关键，是机构设置和编制配备的基础和依据。只有准确地界定了职能，才能科学地设置机构、合理地配备人员编制。如果职能配置不合理，必然导致机构设置和人员编制配备的混乱，在运转过程中也会出现职责不清、职能重叠、交叉扯皮等问题。机构编制部门如果仅仅抓机构、抓编制，而忽视了职能管理，那就是本末倒置、主次不分，机构编制工作也会走入死胡同。因此，抓好了职能管理，就牵住了机构编制管理的“牛鼻子”，抓住了机构编制工作的“生命线”。二是从部门工作运行看，职能运行处于中心位置。“三定”规定所明确的部门工作职能，是根据法律法规和工作实际进行界定和明确的，是部门行使职权的法定性依据。它明确了部门工作的基本方向、职能边界、主要任务和相应责任，是部门行使管理职能、设置内设机构、配置人力资源的重要依据。部门围绕职能制定目标，围绕职能开展工作，围绕职能落实责任，围绕职能行使权力。因此，职能反映着部门工作的基本内容和活动方向，是部门的本质属性，处于部门管理的中心位置。开展部门职能常态化监管，能够推动部门正确行使权力，全面履行职责，进一步提升社会管理和公共服务能力，从而更好地促进地方经济社会的发展。三是从行政体制改革看，职能转变是关键环节。上世纪80年代，党的十三大报告首次提出，“机构改革必须抓住转变职能这个关键”。2008年，党的十七届二中全会提出，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。”机构编制部门作为行政管理体制改革的组织实施者，必须加强对职能管理和职能转变的研究。通过职能管理，主动介入、定期跟踪，掌握情况、查找问题，进一步明晰职责要求，强化需要承担的责任，下放、取消、转移可以由事业单位和社会中介组织承担的职责，从而发挥政府管理效益的最大化和机构编制使用效益的最大化。只有这样，才能改变机构改革时，茫然无措、讨价还价的被动局面，才能改变中央政府与地方政府“职责同构”、“上下一般粗”的不利格局。

2.实施部门职能常态化监管的必要性。行政管理理论认为，行政职能具有动态性的基本特征。随着经济社会发展，部门的职能有调整变化、工作有重点变化、任务有时效变化、权责有利益变化。因此，相应的，部门职能管理也必须是一个动态化、长期化的过程。在职能管理上，机构编制部门虽然做了一些工作，但还不够系统、深入，特别是对部门职能运行情况的日常监管，更是欠缺。主要存在着“三重三轻”问题：一是重制定、轻落实。部门在制定“三定”规定时轰轰烈烈，尤其是在重要职能的分配上、职责关系的界定上、交叉职能的明晰上，各部门相当重视，各执一词、互不相让。“三定”规定制定后，部门往往停留在纸面上，没有落实到行动中，很少进行全面地研究、对照和检查，经常是一定几年不动，机构编制“调整滞后”、“以不变应多变”的问题十分突出。二是重显性、轻隐性。近年来，部门职能缺位、越位、错位，擅自调整职能，职能交叉、职能重叠、边界不清、互相推诿扯皮的现象时有发生，比如：食品安全、城市管理领域的问题等，严重影响了政府的执行力和公信力，也损害人民群众的根本利益。在这些事件中，机构编制部门主要从理顺关系的角度，对各部门应承担的职责作了一些梳理和界定，关注的是职能履行中的表象问题，头痛医头，脚痛医脚，很少深层次地研究问题的形成原因、发展过程、变化趋势、预防措施和解决途径，因此只能是“治标不治本”。三是重审批、轻监管。长期以来，机构编制管理工作采取的是“重审批、轻监管”的工作模式和“被动式、粗放式”的管理方式。部门提出增加编制、增设机构的要求后，机构编制部门往往是闭门研究、凭经验办事，甚至通过与部门讨价还价、相互妥协来解决问题，科学性和规范性较差。审批过后，这个机构运行得怎么样、职能履行得是否到位、编制控制得如何、职能与机构、编制是否配置得合理，基本上都处于没有监管的状态，很少去跟踪分析，解剖调整。

3.实施职能常态化监管的可行性。职能常态化监管是一项重要的基础性工作，也是难度较大的一项工作。长期以来，由于种种因素的影响，机构编制部门往往处于心有余而力不足的尴尬境地。随着机构编制部门单独运行，党委、政府对部门绩效管理工作的重视程度不断提升，实施职能常态化监管的条件已基本具备。一是职责所在。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）和中央有关加强机构编制管理的文件规定，凡职能调整等机构编制事项，必须由机构编制部门一家归口管理、一家审批和一家发文。按照“权责一致”的原则，在赋予行政机关审批权限时，要规定其相应的责任。对于机构编制部门来说，职能、机构、编制的审批是权力，监督管理就是应尽的义务和责任。机构编制部门牵头组织实施部门“三定”规定，负责明确部门职责分工，界定部门职能边界，那么加强部门职能监管应该是各级机构编制部门责无旁贷的责任。本轮政府机构改革后，各级编办独立设置，增添了人手，配强了力量，为实施职能常态化监管奠定了基础。二是上级要求。中央编办《“十二五”时期机构编制工作指导意见》明确指出：“要创新机构编制管理方式；要求各地要通过完善和细化部门‘三定’规定、规范行政审批和流程等方法，探索加强职能管理，细化部门职责要求，逐步实行职能精细化管理”。“十二五”时期是我国发展的重要战略机遇期，中央编办审时度势、科学判断，及时地把职能管理工作摆到了重要位置，并作为“十二五”时期的一项重要工作来推进，可以说是意义重大，为地方各级机构编制部门做好职能管理工作指明了方向、明确了任务、提出了要求。地方各级机构编制部门应该按照中央编办的要求，抢抓机遇、主动作为，积极探索职能管理的方式方法，推动机构编制管理工作提档升级。三是实践启示。近年来，南通实施了部门主要负责人“三责联审”和机构编制执行情况评估工作，并将“职能运行”作为重要的考量指标之一，注重审核评估部门职责的落实情况、职能的运行情况、职能的履行成效等。通过实践，我们深切地感受到，在机构改革制定部门“三定”规定时，凡联审或评估过的部门，对于其职责的调整、内设机构的设置、人员编制的调整，能够把握重点、切中要害；而未经过联审和评估的部门，由于对情况不熟悉，只能照搬硬套、无的放矢。

二、部门职能常态化监管的对象和主要内容

从机构编制管理的幅度看，部门职能常态化监督应该覆盖所有党政群机关及其所属事业单位。考虑到这项工作尚处于研究探索阶段，以及编办工作力量分配等因素，应采取先摸索经验，再全面推开的做法，当前建议重点监督政府的工作部门。

开展部门职能常态化监管，主要目的有两个方面：一是对于被监管部门而言，通过职能常态化监管，规范政务管理，严格依法行政，推动各部门严格执行党委、政府通过“三定”规定所赋予的职责，更好地落实职能转变，全面准确地履行职责，提高各级部门的行政效能，增强执行力和公信力。二是对于机构编制部门而言，通过职能常态化监管，准确掌握部门职能的运行情况，研究分析“三定”规定的合理性、科学性、规范性，进一步完善职能配置，落实权职责任，动态调整机构编制，不断提升机构编制管理的规范化、科学化水平。因此，职能常态化监管实际上是机构编制部门与被监管部门之间良性互动的过程、相互促进的过程和共同发展的过程。双方通过了解、沟通、磋商，充分肯定成绩，客观分析问题，明确努力方向，促进整改提高。机构编制部门在主动服务的同时，有效实施了机构编制管理，达到了寓管理于服务之中的功效。

为了达到预期目的，我们认为应该把部门职能常态化监管的侧重点放在部门履职的行为过程上，同时兼顾行为结果；也就是说，对部门职能的常态化监管，要以“三定”规定为依据，评价部门对规定职能的贯彻落实情况，重点监管部门是否全面、准确、有效地履行了“三定”中所规定的行政职能。针对这一特点，对部门职能的常态化监管，主要从“做了没有”、“怎么做的”、“效果怎样”三个层面来具体设置监管内容：

一是“做了没有”，侧重于考察被监管部门履行职责规定的全面性。主要关注职能转变是否落实，不该管的职能是否按照要求取消、下放、转移出去，新增的职责是否已经落实到位，需要加强的职责是否切实得以强化；主体、牵头、配合类职责是否履行到位，是否建立了规范、完善的协调机制，是否存在职责不顺、衔接不畅、推诿扯皮等问题；已经取消或调整的审批项目是否得到完全落实；是否存在越位、错位、缺位的问题；部门内设机构之间职责分工是否合理，是否存在职责交叉、权责脱节、重权轻责等问题。

二是“怎么做的”，侧重于考察被监管部门履行职责规定过程的规范性。职责规定是静态的，执行是动态的。部门职责的履行，实质上是政府部门输出行政行为的过程。因此，通过跟踪检查部门职责履行的行为过程，能够有效地验证“做了没有”、“做得是否规范”、“是否做了不该做的”。主要关注是否建立了岗位责任制；是否将全部职责纳入年度工作计划并组织实施；是否围绕重点工作和热点问题出台相关政策、举措；部门工作任务推进的措施是否扎实有效，年度各项工作职责是否按照序时进度顺利实施；是否加强与相关部门沟通联系，协调机制能否正常运转；履行职能的行为和方式是否符合职能转变的要求，是否符合依法行政的要求。

三是“效果怎样”，侧重于考察被监管部门履行职责规定的实际效应。主要关注政府部门职能作用发挥得如何，是否达到预期目的，还存在哪些问题，决策是否出现重大失误和投诉；部门的各类行政审批服务是否优质、高效、快捷；部门之间的协调配合是否有力；部门管理或服务对象及群众的满意度，是否取得预期的效果和成效；部门工作创新的影响力是否扩大取得实际成效；部门职能、机构、编制等资源配置是否科学、合理，是否存在官多兵少、机构臃肿、任务失衡和效率低下的情况等。

通过设置以上三个层面的监管内容，能够对部门执行职责规定的情况形成大体判断，从中分析部门在执行职能规定中存在的问题，并提出改进和完善的意见或建议。属于政府部门自身的，督促政府部门整改提高；需要相关政府部门配合的，落实配合协调机制；确需调整职责、内设机构和人员编制的，由机构编制部门完善机构编制管理，从而推动部门职能履行成效和机构编制管理水平全面提升。

三、部门职能常态化监管的实施路径

实施部门职能实行常态化监管，最显著的特点就是要建立经常化、动态化的常态监管机制。因此，职能常态化监管不同于目前已经开展的联审工作、评估工作，它们之间既有区别又有联系。主要表现在：从工作对象上看，是点与面的关系。评估、联审的对象是几个“点”，开展的是一项有计划的、有针对性的工作；职能常态化监管的对象是面上所有的部门，开展的是一项普遍性的、常规性的工作。从工作内容上看，是阶段与长期的关系。评估、联审的内容，是以“三年”或者“五年”为一个阶段，评价的是一个阶段内，部门机构编制的执行情况；职能常态化监管的内容是部门职能履行的长期过程，反映的是部门职能履行情况的实时状态。从工作机制上看，是集中与分散的关系。评估、联审采取的工作方式是集中力量、合力攻坚，突出重点、短期突破；职能常态化监管建立的是一种常态化的运行机制，具有简洁有效、易于操作、便于实施的特点。另外，职能不同于机构、不同于编制，很难简单地量化处理，判断部门职能履行得如何，一方面是“度”很难把握；另一方面是取证较难。根据实施部门职能常态化监管的这些特点，设计以下三种监管方式：

1.目标监管。反映的是“做了没有”，即部门年初设立的目标与“三定”规定赋予的职能是否一致，各项目标任务是否落实到位，主要评价部门职能的落实情况。例如：转移下放取消的职能是否在工作目标、计划、安排中体现；“三定”规定中明确的职能是否落实到工作目标、计划和安排中；是否围绕重点工作提出相应的工作措施和具体要求；是否在目标、计划和安排中明确独立承担、牵头负责、协助配合等相应的工作责任；部门之间、处室之间是否建立了协调配合机制，是否在职能上存在越位、错位、缺位问题等。方法上，主要采取查阅部门年度工作计划、目标责任书等途径进行。

2.运行监管。反映的是“怎么做的”，主要评价部门职能的运行情况，即执行过程的规范性和法定性。方法上，可通过以下途径来实施日常监管：

一是定期报告。机构编制部门设计能反映职能运行状态的指标体系，例如：召开了哪些会议、发放了哪些文件、举办了哪些活动、实施了哪些审批、开展了哪些执法、年初确定的工作目标进展如何、与相关部门在哪些方面进行了沟通联系、工作运转中存在哪些困难和问题等。被监管部门根据指标体系，每半年进行一次自查自评，并及时将自查报告及相关材料报送至机构编制部门。通过实行定期报告制度，能够大体上呈现出部门职责工作的基本状态、职能履行的基本方式和职能运行的整个过程。

二是部门联动。实施职能常态化监管不能仅凭被监管部门的一家之言，机构编制部门必须加强与相关职能部门的协调配合，通过外部手段拓宽信息渠道，才能全方位、多角度、及时准确地掌握部门职能履行的真实情况。要逐步建立与党委（政府）督查部门、监察部门、信访部门、法制办、行政审批中心等部门的联动合作机制，定期通报情况、适时对接交流，实现信息互通、资源共享。要将被监管部门提供的内部情况和外部掌握的信息进行比对，来分析部门职能运行的状态，实现内外部信息的有机结合。

三是书面函询。针对“定期报告”和“部门联动”中发现的问题，有些不清楚的、不明确的，可以通过书面函询的方式进行进一步调查和挖掘。被监督部门收到函询后，应按照函询的内容和要求，在规定的时间内，实事求是地作出书面回复。通过“书面函询”，与被监管部门建立起一种经常性的联系、沟通和回访制度，保持与被监管部门的动态联系。在现有监管资源有限的前提下，“书面函询”无疑是一种灵活性的、高效率的监管方式。

四是重点评审。在抓好日常监管的同时，针对重点部门、重点领域，开展重点评审，也是实施职能常态化监管的重要组成部分。根据日常监管中发现的苗头性、倾向性问题，以及群众反映强烈的突出问题，每年有针对性地选择一些部门，实行评估、联审，按照规范的标准、方法和程序，对公共财政供养部门履行职能职责和执行机构编制政策的效果、效益和公众回应进行论证、评价，得出一个职能履行是否到位、机构设置是否必要、编制配备是否科学的结论。

3.绩效监管。反映的是“效果怎样”，主要评价部门在依法履行职能过程中，投入所获得的初级的和最终的结果及其社会影响。事前的过程监管与事后的结果监管是实施监管的两个重要方面，二者相互关联、相互作用、缺一不可。开展“绩效监管”的主要方法为：

一是建立“12345”互通平台。“12345”热线平台是党委、政府了解社情民意的重要窗口，也是部门接受群众监督的重要渠道。机构编制部门应建立与“12345”政府服务热线信息互通的平台，每年收集、整理、分析“12345”受理的基层群众对部门的投诉举报情况、来函来访情况、建议意见情况，以及相关部门的调查、答复、处理情况和群众的满意度等，并从中掌握部门的行政效率和职能履行的社会效果。

二是综合考评。年终，机构编制部门通过查阅资料、调查走访、民主测评、社会评议、征求意见、召开座谈会等途径，了解和掌握部门按照“三定”规定履行职责所取得的实际成效，例如：获得了哪些先进和荣誉，各项指标的完成情况，行政复议或行政诉讼案件中部门的过错率，分管领导、相关政府部门、管理和服务对象以及社会各界的满意程度等。同时，综合“目标监管”、“运行监管”情况及各方面反映的问题，确定各部门履行职能情况的分值及等次，对优秀的单位予以表彰，不合格的单位予以诫勉。

三是其他途径。机构编制部门还可根据实际工作情况，积极融入到目前已经形成的相对完善的部门职能工作监管体系中，利用现有的平台和影响力，开展部门职能监管及机构编制问题研究工作，实现“他山之石可以攻玉”的效果。例如：融入到目标管理中、效能管理中、部门公开述职中等。

通过以上三种监管方式获取的材料，按照宏观决策类、组织实施类、监督检查类、部门间协调配合类、辅助职能类、其它职能类等进行梳理、分解和归类，建立部门职能履行情况档案，并进行分析研究，作出相应判断。首先是进行职能履行情况分析。判断部门在职能履行中是否存在越位、错位、缺位的问题，主要责任、牵头责任、配合责任是否落实到位，是否存在职责交叉、职能重叠、推诿扯皮等问题。其次是进行机构设置分析。根据部门职能的履行情况，分析部门“三定”规定中，机构的设置是否合理、科学、规范。再则是进行编制使用分析。根据部门职能的履行情况，分析编制的规模是否恰当、结构是否合理、配置是否科学。同时，要把分析研究的结果，运用到部门“三定”规定的调整完善中、机构编制的动态管理中，并为机构改革积累重要的依据和宝贵的经验。

四、部门职能常态化监管的保障机制

开展部门职能常态化监管，领导重视是前提，部门配合是基础，科学实施是核心，健全机制是保障。如果职能常态化监管工作没有相应的保障措施，得不到领导的重视和部门的支持，那么很有可能将成为一种形式，而不能取得实效。只有建立强有力的保障机制，并使之制度化、正常化，职能常态化监管才能实现长远发展，取得真正成效。

1.绩效考核机制。近年来，地方各级党委、政府高度重视部门绩效管理工作，基本形成了党委政府统一领导、专门机构组织协调、有关部门各司其责、社会力量和人民群众广泛参与的领导体制和工作机制。然而，机构编制部门作为职能的界定、配置、监管部门，过去一直未得到足够重视，被排除在部门年度绩效考核的成员单位之外。2012年，江苏省政府出台了政府部门绩效管理办法（试行），明确机构编制部门承担部门“三定”规定中明确的“常规工作目标”考评任务，评分比例占总分值的20%，这样使机构编制部门在工作中有了一定的话语权和制约手段，机构编制部门开展职能常态化监管工作也变得顺理成章、水到渠成。因此，各级机构编制部门应该积极争取，努力参与到党委、政府对部门的年度绩效考评中，用强有力的考评机制来实现部门职能管理的常态化。

2.动态调整机制。机构编制部门承担着完善行政管理体制、科学配置执政资源的重要任务。在机构编制管理工作中，我们要认真研究相关法律法规、政策规定，根据地方经济社会发展的需要，通过实施职能的常态化监管，有效地获取部门职能、机构、编制三者之间的匹配信息，及时提出部门职能、机构、编制的调整意见，完善部门与部门之间协调配合机制，为部门依法高效履行职责提供保证，从而逐步实现机构编制动态调整的新机制。要通过加强宣传引导，进一步提高部门对机构编制动态调整的基本认识，以此来促进部门主动配合，共同做好这项工作。

3.效能监察机制。“职能监管”与“效能监察”均以部门职能为主要依据，以推动部门严格履行职责为根本目标。因此，机构编制部门可以与纪检监察部门联手，把职能监管与效能监察结合起来，在日常效能监察中实行职能的有效管理。通过联合纪检监察部门，进一步提升政府部门对职能监管的认同度，也有利于整合资源、扩大影响，增强监督的合力。

4.综合配套机制。部门职能的常态化监管需要的是部门内部监督、机构编制部门监督、人大政协监督、社会舆论监督、新闻媒体监督等各方面相互补充、相互结合的监督体系。机构编制部门应该明确角色定位，加强与各方的协调配合，充分发挥好职能监管的主体作用。同时，也要利用好联审、评估的平台，把职能常态化监管与机构编制责任审核、机构编制执行情况评估紧密结合起来，相互印证、互享成果，达到综合协同的效果。

五、部门职能常态化监管的实施步骤

职能常态化监管工作是一项长期性、复杂性的工作，难度大、困难多、任务重，需要在理论和实践上作好充分准备。机构编制部门首先要在思想上高度重视，充分认识职能常态化监管工作的重要意义以及工作的艰巨性；其次要在行动上严格标准，进一步提高自身的业务能力，提升工作水平，增强综合素质，以适应职能常态化监管工作的需要。

职能常态化监管工作是一项创新性、探索性的工作，不可能一蹴而就、一步到位。因此，应该采取“试点先行、积累经验、完善提升、逐步推开”的方式进行。按照“先易后难、注重实效”的原则，先行进行试点。通过试点，进一步总结工作经验，完善工作方案，待条件成熟后，再逐步推开。力争通过1-2年的努力，建立起覆盖所有党政群机关及其所属事业单位的职能常态化监管体系。

总之，职能常态化监管是机构编制部门面临的一项十分重要而又迫切的工作，需要党委、政府和编委的高度重视、大力支持，需要各相关部门积极配合、共同参与。同时，也希望上级机构编制部门能够从法律法规的层面，修订完善有关职能界定模糊和冲突的规定，明确职能配置和监管的具体要求，出台细化量化职责任务的方式方法，为基层开展职能常态化监管工作提供指导和依据。

（作者系江苏省南通市编办副主任）