成都市：加强日常管理 创新管理方式

李绍华

成都市：加强日常管理 创新管理方式

李绍华

机构编制的科学管理与创新，是机构编制部门围绕中心服务大局的重要基础性工作。成都市编办自单独设置以来，在强化机构编制日常管理、创新管理方式上进行了有益的尝试。与上届机构改革相比，市政府组成部门减少1个，市属事业单位减少205家，编制减少7157名，在编人员减少9794人。机构布局更合理，职责界定更准确，规模得到有效控制，人员结构更加优化。

一、加强机构编制日常管理：总量控制，优化结构

1.规范进人程序，严格实行进人用编前置审批。2010年编办单独设置后，成都市先后制定出台了《关于进一步加强和完善机构编制管理的通知》（成委办〔2010〕60号）和《关于规范市级机关事业单位用编进人程序的通知》（成机编〔2011〕1号）。规定全市各机关事业单位按照“进人须有编、用编先申请”的原则使用编制，严格执行进人用编前置审批制度。前置审批制度的实施，改变了传统的人事编制管理中，编制管理居于幕后，被动地进行上下编管理的状况。编制管理从幕后走到前台，不仅强化了编制纪律意识，更为重要的是实现了机构编制管理的事前预防和动态监控，有效杜绝了机关事业单位超编进人、不按程序进人。

2.实行总量控制，科学核定事业单位机构编制总数。为规范和加强全市各区（市）县事业单位机构编制管理，切实减轻财政负担，推动各区（市）县事业单位持续、健康、快速发展，成都市于2006年制定下发了《关于加强区（市）县事业单位机构编制管理通知》（成机编〔2006〕15号），明确区（市）县财政拨款事业机构的编制由市机构编制部门实行总量控制。为确保事业编制总量核定的科学性，我们以各区（市）县地方财政收入、户籍人口、地域面积、行政编制数为指标，建立了数学模型，区分不同指标权重，综合考量事业发展需要等多种因素，科学地计算出各区（市）县应有的编制总数。在科学核定编制总数的基础上，我们还建立了每3年进行一次调整的动态管理机制，根据各地经济社会发展的需要，结合事业单位职能职责和工作任务的履职评估情况，及时修订机构编制标准和进行人员编制动态调整。

3.整合处室职能，实行编制使用审批集中管理。编办单列后,我们对处室职能进行了科学调整，将内部用编审批流程进行了优化调整。一是将以前由4个业务处分散承担的用编审批的职责全部调整到监督检查处集中审批；二是结合机构编制管理信息系统建设，将原先由3个业务处分散承担的机关、事业单位人员日常上下编管理集中到监督检查处统一办理。经过职能调整优化，编办内部处室分工更加合理，职能更加清晰，彻底改变了机构编制部门编制管理标准不统一、办事效率低下的局面。更为重要的是，能够把编办有限的人力更多地投入到行政管理体制改革与创新研究上，编办在行政管理体制改革和基层政府职能转变等顶层设计方面的职能得到了强化，从而使编办的地位、作用得到了充分体现。

4.严格核定控岗数，规范编制外人员聘用管理。机构编制管理部门的重要职责之一，就是要合理控制机关事业单位的用人规模，确保人员规模与经济社会发展水平相适应，切实减少财政负担。因为编外聘用人员同样占用财政资金，因此，必须科学合理地确定编外聘用人员总体规模。针对部分机关事业单位在编制外自主大量聘用临时人员的现象，为进一步规范机关工勤人员和事业单位编外人员管理，2004年，成都市出台了《成都市市级机关聘用后勤服务人员管理办法》（成委办〔2004〕51号），取消机关工勤人员编制，明确市级机关后勤服务人员实行“老人老办法、新人新机制”的管理办法，原在编工勤人员实行实名制单列管理，新进人员一律实行聘用制。事业单位聘用编外人员，则按照政府购买服务的原则，实行按控岗数严格管理。聘用人员主要用于一般技术性、辅助性和后勤保障岗位，并依据单位阶段性工作任务和实际需要，由编制部门按规定程序核定聘用人员控岗数，财政部门按控岗数核拨人员经费。在控岗数内聘用的人员，按劳动合同法签订聘用合同，依法管理，通过进一步完善编外用人管理办法，将其作为打破事业单位“铁饭碗”的重要手段。

5.推进电子政务建设，提升编制管理信息化水平。为提升机构编制信息化管理水平，进一步提高机构编制工作效率，成都市着力推进电子政务建设。2010年机构改革以来，成都市累计投入近100万元用于门户网站建设和机构编制实名制管理平台建设，取得了明显成效。目前，成都市编办互联网门户网站及党政网门户网站已正式开通运行，机关事业单位和社会公众可以通过网络进行日常访问，提升了机构编制工作的透明度。与此同时，新研发的“成都市机构编制管理信息系统”也正式投入运行，市本级机关事业单位所有在编人员实名制信息全部进入数据库管理，实现了编制数、实有人数及财政供养人数的“三统一”，确保了机构编制及人员信息的准确性。

6.用好编制资源，不断优化机关事业单位人员结构。为切实管好、用好有限的机构编制资源，成都市紧密围绕城乡统筹大局，在总量范围内优化配置机构编制：研究制定了《成都市市级机关事业单位用编审核原则》，在用编审核中根据用编原则区分轻重缓急，突出重点领域，确保将空余编制优先用于引进高级人才和急需人才。对于机关事业单位引进获得省部级以上专家荣誉称号、具有高级专业技术职称或博士学位、经有关部门认证获得硕士及以上学位的留学回国人员等高层次人才，以及专业特殊且工作急需的人员，编制部门给予充分的编制保障。仅2011年，就为符合条件的市级机关事业单位人才引进核定用编1633名，提高了编制资源的使用效益，优化了机关事业单位的人员结构，实现了对关键领域和重点工作的支持。

二、进一步完善机构编制管理：建立约束机制，实施动态管理

1.进一步提高领导干部的机构编制管理意识。机构编制相关规定能否执行到位，关键在人，关键在各级领导干部的机构编制管理意识是否真正树立。必须进一步强化领导干部的机构编制管理意识，强化“编制就是法”的纪律意识。我办加强与市委组织部的衔接，积极争取在市委党校培训内容中列入机构编制管理规定与纪律要求的内容，加大对《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的宣讲力度。与此同时，进一步加大机构编制监督检查力度，严厉查处机构编制违纪违规行为，让各级领导干部充分认识到机构编制工作也有“高压线”，从而自觉遵守机构编制纪律，预防和减少违规违纪问题的发生，有效维护机构编制工作的权威性和严肃性。

2.完善机构编制实名制管理。实名制是加强和完善机构编制管理的基础工作和重要手段，可以有效预防超限额设置机构、混编混岗、超编进人、“吃空饷”等违纪违规现象的发生。在进一步完善机构编制实名制数据库的基础上，着力实现机构编制动态监控与组织、人社、财政部门的网络互通、信息共享和工作联动。全面推行机构编制事项网上审批制度，实现机构编制的集中化管理、流程化审批、信息化运作、实时化监督，充分发挥机构编制实名制信息系统的平台作用和“集成数据、联动审批”、“资源共享、实时监督”的载体功能，使机关事业单位在网络平台上就能很方便快捷地完成进人用编申请、信息变更、上下编等机构编制日常业务的办理，切实提高编制工作效率。

3.建立编制管理部门间的配合约束机制。完善机构编制管理，实现对编制资源的合理配置，杜绝机构编制违纪违规行为的发生，必须加强相关部门的协同配合，建立和完善部门间的协调配合约束机制。必须建立健全党委、政府和编委统一领导，机构编制部门牵头负责，组织、人社、财政等部门各司其职，密切配合、齐抓共管的联动工作机制。强化机构编制与人员增减、工资管理和财政预算相互制约机制。定期召开相关部门联席会议，加强沟通、密切配合，协调一致。对不执行用编进人规定程序的，相关部门不得受理新增人员事项，机构编制部门不得办理新增人员上编手续，组织、人社部门不得办理调动、工资核定和社会保险手续，财政部门不得办理工资和经费拨付手续。

4.推进机构编制事项预申报制度。加强机构编制管理的重要目标就是要增强机构编制事项调整的科学性、预见性、减少随意性，尽可能避免临时动议机构编制事项，防止机构及人员编制无序增长。实行机构编制事项预申报制度，是提高机构编制管理的前瞻性、统筹性和规范性，实现机构编制科学管理的重要措施。因工作需要增减或调整行政事业机构、人员编制的，由机关事业单位在规定时段内集中向市机构编制部门进行预申报。各单位在准确掌握本部门空缺编制数、下属事业单位空缺编制数及分析预测本年度自然减员人数的基础上，在每年底合理确定次年度用编计划，并向编制部门申报年度空编使用计划数，经市编办批准后执行。未报批计划的，不能临时动议使用空编。在申报年度空编使用计划数时，须将计划数控制在当年本地行政空编的50%以内，从严控制编制使用。

5.实施机构编制“总量控制，动态管理”。“总量控制、动态管理”是实现机构编制科学管理的有效途径。科学确定机构编制总量和合理调整机构编制存量，有利于把有限的编制资源及时充实到经济社会发展迫切需要的领域，用好用活编制资源。经过在金堂县两年来的人员编制“总量控制，动态管理”试点，我们认为将单位完成其基本职责所需的编制确定为基本编制，占编制总数的80%-85%；承担阶段性任务所需编制明确为动态编制，占编制总数的15%-20%。基本编制按规定程序使用，动态编制使用从严控制；在一定期限内基本编制原则上不作调整，动态编制则根据单位履职情况评估结果适时进行调整。要着力建立部门和事业单位职能运行评估体系，构建依据评估结果设置、整合、撤销机构及增减编制的动态管理机制。通过积极开展机构履职评估，依据机关事业单位的职能变化、工作任务和职责履行情况评估结论，适时核减职能弱化、任务较轻和空编较多单位的编制，增加经济社会发展的重点领域和关键岗位的编制，实现编制资源的优化配置。

（作者系成都市编办主任）