论农民土地权益保护中存在的问题

晋龙涛

摘 要：财产权是维持人的生存所不可缺少的基本权利，包括中国在内的世界各国宪法都给于了严格保护。但是现实中，我国对农民财产权益的保护仍存在诸多问题。当前，最突出的问题就是农村集体土地征用问题，一是农民和农民集体在征用集体土地中没有决策权，二是补偿过低。

关键词：农民；土地征用；决策权；补偿

中图分类号：DF38 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）29-0035-02

财产权是指以财产利益为内容，直接体现财产利益的民事权利，财产权是维持人的生存发展所不可或缺、不可剥夺的基本权利。财产权包括物权、债权、继承权、知识产权等，其中以物权最为重要。由于农民从业渠道窄，更缺乏职业训练，同时整体受教育层次低，导致他们在获得财产方面的能力远远低于市民，其财产权益也相对单一。对于农民来说最重要的财产就是土地，最重要的财产权就是土地承包经营权和宅基地使用权。土地承包经营户在其承包期限内依法对集体所有的土地享有占有、经营、使用和收益的权利。农民在有权宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分。承包地和宅基地被征收的，土地承包经营权人和宅基地使用权人有权依法获得相应补偿。当前最突出的问题就是农村集体土地征用问题，主要表现在两点。

一、农民和农民集体在征用集体土地中没有决策权

土地管理法第五章就征收农地做出了规定。第四十四条第规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。由此我们可以看出，在农地征用、补偿安置过程中，没有农民的身影，也没有村集体的身影，完全是由政府决策。农民集体竟然没有对所有权属于自己的土地拥有处分权。

然而，这部法律的规定似有自相矛盾之处。该法第二条规定我国土地分为全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定哪些土地属于农民集体所有。第十四条规定农民的土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。农民的土地承包经营权受法律保护。该法第六十二条规定农民根据法律有权拥有宅基地，物权法第十三章规定了宅基地使用权。由这些规定可以推断出。

第一，只有农民集体才可以决定集体土地的收益、处分问题。所有权是财产权中最完整的权利，权利人对标的物可以直接全面排他性支配特定的物的物权。所谓全面支配，意味着支配范围的全面性和支配时间的无限性。所有权具有绝对性、排他性、永续性三个特征，具体包括占有、使用、收益、处分四项权能，缺一不可。既然宪法、土地法都规定了农村土地集体所有权，那么对农村集体土地的最终处分权只能归农村集体，政府无权处分集体的土地。法律规定，地方政府和国务院征用集体土地、补偿农民而不经过他们的同意是违背所有权的法律宗旨。即使是为了公共利益而征用土地，也应该由人大来决定，因为人大是决策机构，而政府是执行机构。法律既规定集体土地所有权，又规定政府有权处分集体土地是自相矛盾的。

第二，征用集体土地不能以破坏农民的承包经营权、宅基地使用权为代价。对于个体农民来说，他们没有土地所有权，但是可以拥有三十年的承包经营权和永久性的宅基地使用权。即使政府有权征用集体土地，但是此时农民对土地享有承包经营权和宅基地使用权。在征用集体土地之前应首先解除土地经营权合同，并补偿农民的损失，同时，与农民协商、确定宅基地补偿方案并进行补偿。然而，土地管理法并没有相应的规定，现实中更是忽略了这一点。

作为单个的农民，他们享有土地承包经营权和宅基地使用权，作为集体的一员，他们有集体土地所有权流转或交易决策权。然而这两个权利都得不到保障。

从这两点可以看出，我国的土地管理法本身自相矛盾，矛盾的根源在于对所有权的理解不足。这部法律也有违宪的嫌疑，宪法规定只有为了公共利益才可以征收或征用土地，而土地管理法只是笼统的用“建设用地”一词。公共利益用地只是建设用地的一种。所以在征用集体土地时，应有本村全体公民或者绝大多数（譬如2/3）公民同意之后才可以。

从法律上讲对于宅基地的征收要求更低，根据该法第四十五条的规定，几乎所有的征收都可有省级政府决定，总计超过70公顷的宅基地并不多见。现实中化整为零的征收使得耕地、宅基地更容易被征收。

二、补偿过低

土地管理法第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。尽管土地是最根本的财富，但是只有当农地转化为建设用地之后才大为升值。若只是用来耕种农作物，对很多中国人来说可能是负担，因为人均土地少而分散，同时要有大量的投入，如化肥、农药、灌溉、收种等。征用土地后按照原有用途给与补偿的规定这一标准太低。商品的价格是由交易过程中市场需求来决定的，土地也应如此；此外，物以稀为贵，我们一直说我们人多地少。这都说明，土地补偿是应按土地交易后的收益来进行补偿的，或者由双方协商补偿标准，而非按原来的用途。举例来说，一件物品/商品在甲手中可能没有任何用途和意义，但是对于乙来说却极为珍贵，那么，甲就有权以高价售出。对于土地补偿来说，应该是按照土地交易后的收益情况或者双方协商的结果来执行。同时，该法再按照原有用途进行补偿时，又做了最高限制。这就更加降低了对农民的补偿。因为土地是集体的，集体土地所有权具有永续性，所以，除用承包经营的30年权限来对农民进行补偿外，还应该按永久权限来补偿农村集体。年限限制就使得本来受到补偿就低的农民再次失去一次补偿的机会。

物权法没规定征收宅基地的补偿办法。土地管理法第四十七条规定“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”意味着对宅基地补偿的随意性更大。宅基地单位面积上的不动产和动产价值更大；同时，相对于三十年的土地承包经营权，宅基地使用权是永久性的，参照耕地补偿标准的结果使得宅基地使用人获得的补偿费相对可耕地更少。物权法第四十二条还规定了在补偿的同时还应当保障被征收人的居住条件，现实中也并不理想。endprint

尽管每失地之前农民的生活可能不会富裕，但是他们可以把土地承包经营权再次流转收取一定利益，或者在土地上种植树木，自己外出打工，留足口粮地，以及把部分房屋出租，等等，使自己和家人还能较好的生活下去。但是土地征用后补偿过低往往会导致失地农民更加贫困。失去土地之后，若他们没有工作就会失去生活来源和社会保障；即使有工作，由于缺乏知识、技能等收入也被边缘化。早在2010年，中国社会科学院农村发展研究所教授、社会问题研究中心主任于建嵘就指出：“近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。”至少有5 000—6 000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障。农村土地纠纷主要表现在：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。土地纠纷问题已占全部农村群体性事件的65%。据腾讯网报道，2011年，陕西省卖地243亿元收益31亿元，却只给被征地农民1.2亿元补偿。但就政府土地收益而言，就是农民补偿金的25.83倍。作为农民集体成员的农民，却几乎无法享受土地交易带来的利益。

然而，农民财产权尤其是土地财产权得不到有效保障的事件仍在继续，征地过程中往往都伴随着暴力，这几年每年都有大量强征土地的新闻出现。个别官员的行为更是荒唐，如山东省泰安市原市委书记胡建学，因迷信竟然下令将已按计划施工的国道改道除，[3]强拆之外，又造成大量的土地被破坏和资源浪费。除强拆农地之外，还有大量强拆农民宅基地的现象，不少情况下，农民都没来得及把屋内的财产清空即被强拆，造成大量无法挽回的损失。

在新农村建设中也存在侵犯农民土地承包经营权、浪费土地、禁止农民翻新房屋等现象。随着新农村建设的进行，不少农村已经开始进行排房化建设。在进行排房化建设时，选地一般都在非宅基地区——农田区，有的还是在基本农田区。选择农田作为新村建设，村委会并没有与农民解除土地承包经营权，并进行相应的补偿，其实很多农民也不知道承包经营权为何物。无论农民知道与否，村委会的这一做法都是侵犯农民土地承包经营权的。当新房建好之后，从数量上来说未来的可耕地确实增加许多。但是，老村的房屋尽管被拆掉，但是这些土地在很长的时间内是不适合耕种的，这些土地存在的问题有：大量的瓦砾没有被清除、土地硬化、长期没有施肥等，即使这片土地被利用起来，收益之后如何分红也是个问题。在一些将来可能要进行排房化的村庄里，有些乡镇政府禁止农民翻新自己的老旧房屋，即使无法居住，也不让翻新，也不让申请新的宅基地。对于自己的宅基地来说，农民是有权进行翻新房屋的，对于需要宅基地的也有权申请新的宅基地，但是实际情况却是个别乡镇政府千方百计阻止翻新房屋和批准新的宅基地，这依然侵犯了农民的宅基地使用权。

由于司法系统的财政由政府掌控，司法系统往往有意无意地站在政府一边，因而，农民土地权益在司法救济方面也难以实现。

受城乡二元结构的限制，农民无论是在财产的获取途径、数量等方面都远远低于市民，尽管土地是农民最根本的财产，但是，只有土地经由政府转给开发商之后才能发挥最大财富效能，由于农民的弱势地位，导致其在与政府的博弈中总处于下风——土地权益难以得到有效保护。参考文献：

[1] 于建嵘.20年来农民被征地1亿亩 补偿与市价相差2万亿[EB/OL].http：//www.eeo.com.cn/eobserve/Politics/official/2010/11/05/184896.shtml.

[2] 陕西2012年卖地243亿收益31亿 给被征地农民1.2亿[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20120928/000961.htm.

[3] 迷信官员盘点：有人因大师预测下令将国道改道[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20130731/001488.htm.

[责任编辑 安 琪]endprint