行政执法权研究综述

2012-08-15陈新

中共云南省委党校学报 2012年4期

关键词：处罚权执法权硕士学位

陈新

（清华大学法学院，北京 100083）

行政执法权研究综述

陈新

（清华大学法学院，北京 100083）

行政执法权是国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而对全社会进行管理的一种权力。当前，行政执法权发挥着越来越大的作用。但是，由于行政执法权更容易腐化和滥用，对其进行制约的必要性也就尤为突出。对近年来的研究成果进行综合分析，对于深化这项研究有着重要的意义。

行政执法权；监督制约；研究综述

对人类社会而言，权力是“最一般、最普遍的社会生活特征”①。在行政法学领域，权力更是最核心的研究对象之一，解决行政法的任何理论或实践问题，始终都无法绕开权力而进行。尤其是随着经济社会事务日益繁杂，需要政府介入的事项也逐渐增多，政府职能不断强化，行政权遂呈扩张之势。目前，我国80%以上的法律、几乎全部行政法规、90%的地方性法规、全部行政规章及行政规范性文件，都需要政府及其相关部门贯彻执行。②可以说，行政执法权广泛而深刻地影响着公民生活的方方面面，是促进公共利益、维护社会秩序的重要力量。③但是，与依法行政和法治政府建设的要求相比较，行政执法权在行使中存在的问题还很多，主要表现为：行政执法趋利倾向明显，行政执法冲突现象严重，行政执法程序化水平不高，行政执法产生的管理强力对公民权益构成实际威胁。因此，如何采取有效措施防止其异化，确保对公民权益的侵害或限制达到最小，便成为法学研究领域的一个重要课题。通过对现有研究成果的分析，发现国内学者主要关注行政执法权的配置、运行及行政执法裁量权等几个方面。

一、行政执法权的配置

1、行政执法权的配置方式。蔡桓提出两种配置方式：一是结构性配置，即根据行政权力的层次性不同而对其进行纵向垂直性划分，形成结构性权力。二是功能性配置，即根据行政权力作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力进行横向水平分割，形成功能性权力。④郝宗钰也详细论述了这两种权力配置方式，他还指出，随着现代行政职能的多元特性日趋明显，行政执法权的功能性分配将会更加细化，也就是说，行政执法主体水平边界将延伸，这是功能性与结构性互动的结果。⑤马凌云从行政执法的体制比较角度论述了行政执法权的配置问题，在简要介绍美国、德国、日本和我国台湾地区的行政执法权配置之后，他认为，行政执法权的配置主要是指各级各类行政执法机关享有行政执法权的范围和界限，包括中央和地方的行政执法权如何分配、上级和下级行政执法机关的执法权如何分配，既包括纵向职能分配，也包括横向职能分配。⑥

2、行政执法权配置中出现的问题。史文清认为，“行政执法权力配置是行政执法体制改革的核心问题”。行政执法权力配置不合理，行政执法体制不顺的问题主要表现在以下三个方面：第一，从横向上看，行政执法权力大多分散在各部门手中，造成执法队伍过多、过滥，职权交叉严重。第二，从纵向上看，行政执法权力的配置层次不清。各级行政执法机关的权限“上下一般粗”，中央和地方、上级部门和下级部门都管同样的事，都有同样的行政执法权，往往形成多层执法、重复执法，甚至上下级行政执法机关相互打架、相互掣肘。第三，从权力责任关系上看，行政执法权力配置失衡。权责一致或权责统一是权力配置的基本准则，有权无责容易造成权力滥用，有责无权难以达到执法目的。目前，权力配置失衡、权力与责任脱节的问题还很突出。⑦韩志红、史月红着重探讨了行政确认权和行政处罚权两个关键性权力的配置。第一，关于行政机关对经济违法行为拥有认定权的合理性探讨。行政确认权并不是一种终极性权力，行政机关对事实和行为的定性认定不能产生既判力、拘束力，司法权有权对所有的公共权力是否符合宪法等进行判断，只要有异议，最后的判断应以司法权的判断为准。第二，关于行政机关对经济违法行为拥有直接处罚权利弊的探讨。经济执法机构对经济违法行为处罚的及时、快捷，当事人即使对行政处罚不服而提起行政诉讼，一般也要先予执行处罚决定，这样可以有效、及时地制止违法行为。但行政机关的直接处罚也有明显弊端，一旦处罚失当，对当事人造成的损失很难弥补。⑧

3、行政执法权配置中出现问题的原因。一是制度建设质量不高。有关部门负责起草相应的法律、法规，都自觉不自觉地从本部门利益出发，过于强调部门的“条条”管理，千方百计增加部门权力，尤其是那些审批、收费、罚款等能给部门带来实际利益的权力。二是机构设置缺少有效制度的约束。对于应当设置哪些行政机关，如何科学划分行政执法机关之间的职责，没有完善的法律制度加以规范，缺少严格的程序标准，导致机构设置过多、过滥，变动频繁。三是趋利思想作怪。由于行政执法机关的权力与利益没有完全脱钩，有的执法部门把执法权当作谋取本部门利益的手段，有利则争，无利则推。这一方面造成重复收费和重复处罚，另一方面也带来相当严重的执法推诿现象，滋长官僚主义和腐败。⑨

4、通过行政执法权配置对行政执法权进行制约应遵循的原则。一是法治的原则。行政执法主体必须由宪法和法律予以规范。二是效率的原则。确定行政执法主体必须确保有利于提高行政效率。三是分权优先的原则。完善行政执法主体权力的科学配置，最直接的出路就是合理分权，包括中央向地方的分权、政府向部门的分权、政府向社会的分权。四是权责统一的原则。行政执法主体必须对其违法行为承担相应法律责任。⑩史文清也提出科学配置行政执法权力必须遵循的基本原则：职权法定、执法权相对统一、事权明晰、权责统一等。将中央和地方政府以及部门的行政执法权分配界限、权力配置的程序和手段等用法律形式固定下来，实现权力配置规范化、制度化，以改变权力配置的随意性；按照“精简、统一、效能”的原则，对行政执法权在横向上推行相对集中原则，在纵向上将执法重心下移，解决行政执法领域多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题；建立权责统一的权力配置机制，根据行政执法机构的职能、权限的界定，科学合理地划分各级各类执法主体的职权、权限和执法责任，避免行政执法机关争权夺利、重复执法、互相推诿或怠于执法等现象的发生。⑪

二、行政执法权的运行

1、行政执法中存在的问题。赵思思分析了传统行政执法行为面临的现实困境：暴力执法；程序不当；适法错误；超越法定权限；滥用裁量权；行政不作为和执法怠慢。⑫赵珉论述了行政执法主体、行政执法权限、行政执法依据、行政执法人员、行政执法程序等方面存在的问题。⑬杨维娜通过研究食品领域的执法得出结论：我国目前的执法过程存在间断性，缺乏衔接。在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执法过程中，缺乏规范化和连续性，往往是出现重大食品安全事件之后，由上级机关发文，进行“一阵风”式的检查处理，之后又偃旗息鼓，在风头上隐匿起来的制假造假分子随即行动起来，制假造假又迅速泛滥。这种缺乏规范和连续性的打击方式，使得中国食品安全难以摆脱泛滥——打击——缓解——再度猖獗——再度打击这样的怪圈，无法从根本上解决食品安全问题。⑭

2、出现问题的原因。刘子龙指出，由于行政执法人员素质及执法理念等因素的影响，同时还由于缺乏有效的监督及制约，行政执法过程中的违法现象十分严重，许多社会矛盾及纠纷恰恰是由于行政权力被不适当地扩大使用、不能严格按照法律规定的程序运用而产生的。更有甚者，许多“行政执法者”竟是临时雇佣的社会闲散人员，他们大多是通过非正常途径集合的，不具备执法即履行行政职能之素质。另外，公正的法不可能去剥夺弱势群体生存的权利；文明的执法不应该把矛头对准生计无着的群体；负责任的政府不应该不体贴、不解决弱势群体的生活出路。正是由于一些执法理念上的错误、执法目的不纯以及执法方式粗暴、执法手段单一，极大地伤害了弱势群体并给他们的生存造成了更大的困难。⑮

3、对行政执法权运行的制约办法。赵思思提出，在行政执法过程中应引入软力量：大力提倡服务行政的理念；不断完善政府信息公开；加强执法程序化思维；健全公民参与的途径。⑯赵珉提出，要加强立法工作，提高立法质量，使行政执法具备良好的法制环境；要加快行政执法体制改革，完善行政执法体制；要从制度建设入手，不断改善与加强行政执法监督等。⑰聂华认为，行政执法行为始终都蕴涵着执法主体的伦理性判断。行政执法必须从社会公平正义的价值观出发，综合考虑案件事实、情节，行为人的行为能力、主观恶性，违法行为发生的环境、行为手段、造成的后果等，同时排除不相关因素的干扰，如个别领导不适当的关注、个人好恶等。在调查取证阶段，要全面客观，牢牢把握证据的合法性、真实性和关联性，对一切相关事实都要全面收集证据。在处罚决定阶段，要准确把握法律规范的意义及规范背后的社会政治、经济、文化内蕴，把法律条文与具体案情结合起来，做到处罚内容与违法行为性质、情节相适应。⑱

张翼飞论述了行政执法过程中的沟通问题。他认为，我国当前的行政执法存在着“重管理、轻沟通”的缺陷，侧重管理功能，而没有真正实现向服务型政府的转型；只重视政府意志的向下传达和强制执行，而忽视了与行政执法对象的沟通与互动，因此，在行政执法中不同程度地存在着执法者与执法对象之间的矛盾和冲突，甚至激烈对抗。因此，对行政执法权进行有效制约，必须完善信息公开制度，疏通沟通渠道；提高行政执法人员的沟通意识，保障沟通的主动性；建立有效的反馈机制，保障沟通的互动性；改进沟通的形式，提高沟通的效能。⑲

三、行政自由裁量权的制约措施

袁曙宏认为：一部行政法的历史，就是围绕强化行政自由裁量权与控制行政自由裁量权两种因素此消彼长或相互结合的历史。⑳国内外不少专家学者都提出通过完善立法来加强对行政自由裁量权的控制。通过立法，尤其是通过制定程序法，使行政自由裁量权的使用于法有据。还有一些学者提出应加强司法审查，通过司法加强对行政执法权力的控制。另有一些学者提出，要从社会舆论监督、行政复议等救济措施方面进行控制。也有学者提出，行政主体应当对其所作出的任何一项行政裁量行为说明理由，在作出行政裁量行为时，要充分权衡利弊得失的比例，并建立完善可行的责任行政制度。㉑

唐建华认为，在行政执法中，既应当承认并容许行政自由裁量权的存在及其作用，又应当注意并加强对行政自由裁量权的控制和救济。（1）行政执法的动因应符合行政的基本目的，所采取的手段、方式应有助于行政目的的实现。（2）行政执法行为的作出应当建立在公正的基础之上，体现出一致性，公平地对待行政相对人。（3）行政执法行为的内容应合乎情理和比较适度。（4）行政主体实施行政执法行为，应当选择既能有效实现行政目的，又能最大限度地减少行政相对人损害的方式和手段。㉒高恩新在比较和借鉴西方各国行政法中对行政自由裁量权的控制机制以后，强调在立法上对法律条文应该尽量细化，对自由裁量权应该从多角度加以监督。㉓江苏省人民政府法制办公室课题组提出了规范和控制行政执法自由裁量权的总体思路：坚持设定的严肃性，突出实施的正当性，强化监督的有效性，并着力探索设定、实施、监督三者间的互动制衡性。㉔

李红提出了加强和改善对行政自由裁量权控制的具体措施。一是坚持适度控权原则，为行政自由裁量权的合理运行提供法律保障。二是健全行政救济监督制度，完善行政监察机制，优化行政机关的内部控制机制，强化行政执法责任制。三是通过完善人大代表履行职责公开化机制等途径来加强对自由裁量权的监督控制。四是坚持行政机关优先审查权、法院最终审查权的原则，拓宽行政自由裁量行为的司法审查范围，健全参照先例制度来加强对自由裁量权的监督。㉕

四、相对集中行政处罚权和综合行政执法权

1、相对集中行政处罚权和综合行政执法权的概念及其联系。两者的目标相同、原则精神一致、内涵实质统一，都是为了解决多头执法、重复执法的顽疾，都是行政执法体制改革的创新。相对集中行政处罚权是综合行政执法的基础，综合行政执法是相对集中行政处罚权的拓展和深化。相对集中处罚权只是把处罚权集中起来，综合行政执法包括行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政救助等多个环节，强调“政策制定与监督处罚相分开”，处罚职能及与处罚紧密相关的日常监督、事后管理等职能也要综合起来。相对集中处罚权主要体现在城市管理领域，综合行政执法不仅在城市管理领域展开，而且在职责交叉比较明显、多头执法比较突出的文化市场管理、资源环境管理、农业管理等领域展开。㉖

2、城市管理的行政执法。在对相对集中行政处罚权和综合行政执法权的研究方面，学者们一直关注的热点是城市管理的行政执法。第一，城市管理领域相对集中行政处罚权的成效。青锋认为，在一定程度上解决了城市管理领域多头执法、重复执法、执法扰民等问题，明显提高了行政执法的能力和水平；在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，为改革现行行政管理模式积累了一定的经验；通过推行相对集中行政处罚权试点，为合理配置政府部门的职能、精简行政机构，初步探索了一些新的路子；形成了新的行政执法机制，树立了良好的行政执法形象。㉗第二，城市管理行政执法体制存在的问题。随着相对集中行政处罚领域的不断拓展和综合执法改革的日益深入，现有执法体制的弊端不断凸显，矛盾日益尖锐。在权力结构上，城市管理综合执法组织的职能定位尚不清晰，综合行政执法范围还不明确，相关部门之间的职责含糊不清；在领导体制上，城市管理综合行政执法组织内部管理的系统化、规范化建设还不完善，执法人员的整体素质有待提高；在运行机制上，城市管理综合行政执法组织与相关执法部门之间的关系还未理顺，协调统一、保障有力的执法格局尚未形成。㉘金以珍认为，城市管理行政执法领域存在的问题主要是：法律体系不健全、执法理念落后、程序使用欠规范、粗暴执法和暴力抗法的现实困境、执法体制和监督机制不健全。㉙第三，对城市管理行政执法进行有效制约的对策。陈海萍提出要运用比例原则对城市管理综合执法手段的行使进行有效控制㉚；郭正林针对城市发展中建管相脱节的现象，提出城市管理的创新导向以及创新途径㉛；莫于川探讨了城管执法法治化的途径，指出城管执法人员应普遍树立尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政公开、政府诚信、责任约束等一系列现代行政法治观念等㉜；杨革从综合执法的法律地位、管理体制及人员配置等方面探讨了提高综合执法效率的有效途径㉝；沈静提出，城市管理行政执法应纳入行政调解机制㉞。

综上所述，目前国内学术界关于行政执法权制约机制进行了一些研究，也取得了一定成绩。但整体来看，仍然存在着研究范围过窄、不够系统等问题，相关研究或是针对行政执法权某一方面的问题，或是针对某一部门的行政执法权进行研究，鲜有从理论到实践全面系统的分析。在中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下，对行政执法权制约机制做进一步深入全面的研究，对于坚持依法治国、建设法治政府、保障人权尤为必要。

注释：

①（美）丹尼斯·朗菩、陆震纶、郑明哲译：《权力论》，中国社会科学出版社，2001年版，第7页。

②《贯彻实施〈行政处罚法〉切实提高依法行政水平》，《法制日报》，1996年6月9日。

③肖金明、冯威主编：《行政执法过程研究》，山东大学出版社，2008年版，第71页。

④蔡恒：《我国行政执法组织创新与行政体制改革协同性研究》，《江苏社会科学》，2004年第3期。

⑤郝宗钰：《论我国行政执法主体的权力配置及监督》，贵州大学硕士学位论文（2008）。

⑥马凌云：《行政执法体制比较研究》，中央民族大学硕士学位论文（2007）。

⑦⑨⑪史文清：《行政执法权力配置的几个问题》，《理论前沿》2004年第20期。

⑧韩志红、史月红：《对我国经济行政执法权力配置的反思》，《天津行政学院学报》2005年第2期。

⑩郝宗钰：《论我国行政执法主体的权力配置及监督》，贵州大学硕士学位论文（2008）。

⑫赵思思：《软力量理论在中国行政执法改革中的具体运用研究》，湖北大学硕士学位论文（2007）。

⑬赵珉：《我国基层行政执法存在的问题及对策分析》，黑龙江大学硕士学位论文（2008）。