行政处罚权下沉乡镇街道制度的内在取向及实施路径*

2022-11-04徐晓明

中州学刊 2022年4期

徐晓明

近年来，为推动基层行政执法体制改革，我国陆续出台了相关政策。在此基础上，2021年修订的《行政处罚法》建立了省、自治区、直辖市可以将基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇政府、街道办事处行使的制度(为行文方便，以下简称行政处罚权下沉乡镇街道制度)。这标志着乡镇街道行政执法体制改革由国家战略规划层面上升为统一的法律制度安排，实现了相关政策的法治化转型。如何在实践中规范、有效地实施这一制度，是推进市域社会治理现代化过程中亟须研究的一个课题。本文在提升基层社会治理能力的目标视域下，分析这一制度的内在取向，进而探讨推进制度实施的路径。

一、行政处罚权下沉乡镇街道制度回应基层社会治理的现实需要

县级政权距离农民、居民有点远，实践中基层社会治理基本上是由乡镇街道和村(居)民自治组织协同完成的。因此，如何更好地发挥乡镇街道的基层社会治理功能，已成为提升基层社会治理质量，将风险隐患化解在萌芽状态、解决在基层的关键。从基层执法现状来看，乡镇街道的行政执法权配置呈现出纵向上“重心过高”、横向上“分布过散”的特点，运行中存在渗透力不强、综合性不足、“权小责大”等问题。为应对这些问题，行政处罚权下沉乡镇街道制度遵循系统性、整体性理念，蕴含以下三方面价值取向。

1.立足于基层行政执法体制一体化

在行政执法权配置方面，根据我国《行政处罚法》的一般规定，乡镇街道通常并不拥有行政处罚权，其日常行政监管由县级政府行政主管部门设在乡镇街道的分支机构完成，因此，基层行政执法通常呈现出查处分离的特点。在行政执法管辖方面，对于乡镇街道的社会治理，通常由不同的政府部门分管不同的领域。这虽然在一定程度上体现了执法专业化的要求，但使得基层行政执法权行使的各个环节都呈现出一定程度的分散性。基层执法权和执法力量的配置与执法实践需求之间的强度倒挂，使得本应作为基层执法重心的乡镇街道事实上成为执法力量最薄弱之地，进而形成“看得见的管不了，管得了的看不见”的执法异化现象，在一定程度上影响基层社会治理效果。

从基层社会治理实践来看，乡镇街道很难直接应对治安综合治理、流动人口管理、市容市貌整治等领域错综复杂的问题。鉴于此，近年来国家政策层面持续推进行政执法重心下移。新修订的《行政处罚法》明确规定行政处罚权下沉乡镇街道制度，使相应的改革实践有了直接的法律依据。根据这一制度，一些行政处罚权从县级政府行政主管部门的行政权力链条中分离出来，交由乡镇街道行使，乡镇街道在基于属地管理原则而拥有概括性的日常社会治理权的基础上，获得了以惩戒、打击不法行为为内在功能的行政处罚权，从而实现了日常社会治理权与行政处罚权的有机结合，促进了查处一体化行政执法体制在乡镇街道层面的统一构建，有利于增强乡镇街道进行基层社会治理的决断性与权威性。

2.定位于基层社会治理结构最优化

3.着眼于基层社会治理效果精准化

二、行政处罚权下沉乡镇街道须遵循行政权力转移的基本原则

行政处罚权下沉乡镇街道涉及执法权在行政系统内的纵向转移、在乡镇街道的系统集成以及执法资源在县域的综合调配等问题，制度实施中应当秉持系统性、整体性、协同性理念，坚持合法性、差异性、耐受性、动态性等行政权力转移的基本原则。

1.遵循合法性原则

在法治框架内依法推进相关实践，是深化改革的一项基本原则。为彰显行政处罚权转移的正当性，行政处罚权下沉乡镇街道制度实施中应从以下两个方面体现合法性原则。

(1)以职权法定体现行政处罚权下沉的规范性。从行政权力转移的基础要件来看，尽管不同的乡镇街道在行政处罚权需求方面存在差异，但行政处罚权下沉乡镇街道有一个共性前提，即县级政府行政主管部门需依法下沉属于其法定职权的行政处罚权。一方面，能够下沉的行政处罚权为县级政府行政主管部门所拥有，否则，后者无权进行下沉处分，也不能越权进行下沉处分。唯有如此，行政处罚权下沉才具有权力来源上的正当性。例如，根据2015年原国家安全生产监督管理局发布的《安全生产违法行为行政处罚办法》第6条第2款的规定，对中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚权专属于行为发生地设区的市级以上安全监管监察部门，该项职权就不能下沉给乡镇街道行使。另一方面，根据法律保留原则，法律明确规定的一些只能由某一或某些特定部门行使的行政处罚权，不能下沉给乡镇街道行使。例如，我国《行政处罚法》第18条第3款规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”根据现行法律规定，这里的其他机关主要是国家安全机关。乡镇街道没有独立设置公安机关和国家安全机关的权限，因此，限制人身自由的行政处罚权不能下沉给乡镇街道行使。

2.遵循差异性原则

如何通过考量行政处罚权下沉的差异性来精准回应基层社会治理需求？笔者认为，社会公众作为社会治理实践的参与者和受益者，对行政处罚权运行所产生的社会治理效果有直接的感受，他们的感受对行政处罚权下沉乡镇街道制度的实施有非常重要的影响。在决定下沉何种行政处罚权时，通过向公众拓展信息公开渠道，建立健全社会治理决策中征求公众意见等体现开放性、包容性的社会治理决策机制，有利于进一步畅通基层社会治理诉求表达渠道，更加精准地把握基层社会治理需求。2021年国务院印发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》提出，“要注重听取基层意见，关注基层需求，积极稳妥、科学合理下放行政处罚权”。按照这一要求，应当增强行政处罚权下沉过程的公开性与民主性，在公众参与和专家论证的基础上对下沉行政处罚权事项作出准确界定，努力做到让下沉的行政处罚权真正成为基层社会治理所急需、社会公众所热盼的“实权”而不是可有可无的“虚权”，从根本上避免下沉的行政处罚权“含金量”不足、下沉后运行效果不彰。

3.遵循耐受性原则

行政处罚权下沉乡镇街道是一项系统工程，涉及人、财、物以及行政执法专业技术配置等诸多基础性要素，这些要素构成行政处罚权下沉乡镇街道后的基础生态，并直接决定行政处罚权能否成功植入乡镇街道行政执法体制。实践中，如果片面地满足乡镇街道对行政处罚权下沉的主观需求，而不考虑其行政处罚权承载能力，就极易导致行政处罚权运行失范，加重乡镇街道的执法负担，造成基层行政执法中的不作为、乱作为问题。因此，行政处罚权下沉的批准机关在审查、决定行政处罚权下沉乡镇街道时，需要遵循耐受性原则，从下沉行政处罚权的总量、性质和类型以及行政执法机构设置、执法人员等资源配置、执法人员素质提升等方面对乡镇街道的执法承载能力进行全面科学合理的评估。这是确保行政处罚权下沉乡镇街道制度规范运行的关键环节。从强化乡镇街道行政执法能力全过程控制的角度，对乡镇街道执法承载能力的评估应当贯穿行政处罚权下沉乡镇街道制度的运行全过程。

4.遵循动态性原则

有行政处罚权下沉，在逻辑上就必然有行政处罚权的退出与回收。考虑到基层社会治理的动态发展以及社会治理需求的动态变化，行政处罚权下沉、退出与回收应当成为行政处罚权下沉乡镇街道制度中不可缺少的内容。这三方面内容不是彼此孤立的，而是互相关联、辩证统一的。无论在制度建设层面，还是在制度实践层面，对这三方面内容都不能有所偏废。为此，需要遵循动态性原则，构建行政处罚权退出、回收机制，让“进退有序”成为行政处罚权下沉乡镇街道制度运行的常态。在此基础上，从增强该制度的开放性、应变性的角度，还需构建制度运行的动态评估机制。具体而言，要明确评估部门，运用成本—效益等分析方法，对制度运行状况进行实时评估。基于动态评估结果，让不再符合乡镇街道社会治理实际情况的行政处罚权及时退出行政处罚权下沉清单，并根据新的社会治理需求重新选择下沉更加符合基层治理实际的行政处罚权。已下沉乡镇街道的行政处罚权经法定程序退出后，为防止出现行政监管盲区，有关县级政府行政主管部门应当与乡镇街道建立常态化、制度化的信息沟通协调机制，实时启动行政处罚权恢复行使机制，实现行政处罚权运行的无缝衔接。

三、行政处罚权下沉乡镇街道须防范基层社会治理的相关风险

1.因行政处罚权下沉不当而引发制度异化的问题

对于行政处罚权下沉不当导致制度异化的问题，可以依据《行政处罚法》的有关规定，从加强行政权力转移的源头防控层面考虑解决方案。我国《行政处罚法》第24条第1款明确了行政处罚权下沉乡镇街道的两个核心要求，即“根据当地实际情况”和“基层管理迫切需要”。前者侧重于客观现实需求，后者还包含基层社会治理主体对行使有关权力的主观需求。如何实现两者有机结合？笔者认为，主要可从两个方面建立健全相关制度机制。一是建立差异化的行政处罚权下沉清单制度。在科学分类的基础上，筛选出能够下沉乡镇街道的行政处罚权，按照差异化下沉的思路，由行政处罚权下沉批准机关按照一般标准和特殊标准，设定包括权力名称、内容、下沉依据等内容的可下沉行政处罚权清单。该清单制度为行政处罚权下沉实践提供统一指引，有助于解决实践中行政处罚权下沉的统一性与规范性不足的问题。二是构建民主化的行政处罚权下沉遴选机制。通过公众参与、专家论证等方式，评估乡镇街道对行政处罚权的需求及其行政执法资源、专业化水平等方面情况，从行政处罚权下沉清单中将真正符合当地社会治理实际、体现基层社会治理迫切需求的行政处罚权识别出来，动态纳入基层社会治理决策视野，依法交由乡镇街道行使。

2.因执法力量整合不到位而引发执法机构虚置的问题

3.因执法机关协同不力而引发执法效率低下的问题

行政处罚权下沉乡镇街道所形成的查处一体化的基层行政执法体制，内在地蕴含促进执法效能提升的机制。这种机制的运行需要借助于行政机关之间的有效协同。从行政权力运行链条层面看，县级政府行政主管部门向乡镇街道下沉行政处罚权，意味着针对同一管理事项，行政执法主体呈现出多元化的状态。在一元执法主体的情况下，行政管理权属于县级政府行政主管部门，权力运行中执法机关内部协调的成本与难度较低，而行政处罚权下沉乡镇街道后，由于行政处罚权具有末端权力的属性，乡镇街道在行使行政处罚权的过程中必须依托行政许可等前端权力，而这些前端权力仍由县级政府行政主管部门掌握，所以在行政处罚权运行过程中会产生县级政府行政主管部门与乡镇街道之间的执法协作问题。如果缺乏有效的协同机制，两者之间在执法信息等方面沟通、衔接不畅，就会引发执法效率下降，甚至导致行政处罚权下沉失败。