相对集中行政处罚权存在的问题与对策

刘 红 李寒冰 高新国

相对集中行政处罚权是指依法将两个或者两上以上行政机关行使的处罚权集中,由一个行政机关行使,原行政机关不再行使已集中行使的行政处罚权的执法制度。相对集中行政处罚权是我国行政机构改革的探索与尝试,是对政府及政府工作部门行政执法权的重新整合,目的在于精简机构,提高效能。

一、相对集中行政处罚权的源起及发展

相对集中行政处罚权制度最先发端于联合执法与综合执法的实践。1987年北京,率先从工商、公安等各行政执法部门和监察、法制等执法监督部门组建了“北京市人民政府联合执法检查队”,进行联合执法活动,查处各类违法行为。①此种执法形式,成效显著,一定程度上解决了“多顶大盖帽管不了一顶破草帽”的怪现象。联合执法、综合执法是相对集中行政处罚权的最初端倪,为相对集中行政处罚权法律制度的出台,奠定了实践基础。1996年《中国人民共和国行政处罚法》的颁布,首次以法律条文的形式对相对集中行政处罚权加以规定。②相对集中行政处罚权制度的运作有了法律上的保障,此后,国务院先后发出三个文件以建立和推广相对集中行政处罚权的执法形式,其发展经历了三个阶段:

第一阶段,从1996年10月到2000年9月为试点启动阶段。国务院发出《国务院关于贯彻实施(中华人民共和国行政处罚法)的通知》(国发[1996]13号文件)国务院法制办先后批准了天津、 黑龙江等16个省、自治区、直辖市启动了相对集中行政处罚权的试点工作。

第二阶段,从2000年9月到 2002年7月为扩大试点范围阶段。国务院发出《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号文件)这一阶段,国务院法制办又先后批准了65个设区市开展试点工作,并初步统一了试点机构名称及行使的权限范围、内容等。至此,全国大部分省市都已建立了相对集中行政处罚权的试点。

第三阶段,从2002年8月至今,为推广阶段。国务院发出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号文件)根据此文件,各省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作,《决定》 印发后,各省、自治区、直辖市立即做出响应,制定了贯彻实施意见,使得这项工作在全国范围内“遍地开花”,并由省、市进一步向区、街道延伸。

二、相对集中行政处罚权存在的问题

从各别城市试点到全国范围内全面推广,这项执法体制改革,取得了一定成效,但同时出现了很多问题,主要表现在以下几个方面。

(一)相对集中行政处罚权执法依据混乱

相对集中行政处罚权是一项很复杂的改革举措,涉及的部门多、范围广,必须要有相对完善的法律体系、甚至专项立法加以保障。目前,相对集中行政处罚权的立法工作相对滞后,很多地方的执法依据还是90年代层级较低的规范性文件,各地方没有对区域性规范性文件及时进行梳理与更新。现有的法规、规章内容上往往互相冲突、缺漏或重复,可操作性差,许多执法人员在适用具体法律条文时存在疑问,甚至无所适从。如同样是在杭州市区占道设摊,《杭州市市政设施管理条例》规定处以100元以上1000元以下的罚款,《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》则规定处以200元以上2000元以下的罚款。③

(二)相对集中行政处罚权与相关职能部门协作有待提高

相对集中行政处罚权实质上是行政职权的重新分配,其有效运行离不开相关职能部门的有效配合。目前,相对集中行政处罚权与相关职能部门在协作方面存在问题主要表现在职责不清、关系不顺、联系不够、相互推诿,行政管理与行政执法的低效等方面。一方面,现有法律没有明确界定相对集中行政处罚权的执法范围,在运作过程中,各地试点城市的做法不一,操作混乱。少数地方缩小了相对集中行政处罚权的范围,大部分城市扩大了相对集中行政处罚权的范围,存在扩大化的趋势。④盲目扩大相对集中行政处罚权的范围,势必会造成失去底线,产生新的混乱。另一方面,在划定相对集中行政处罚权执法范围时缺少科学的指导原则,操作时遇到很多障碍,一些部门思想认识不到位,部门利益保护主义严重,只愿意把“利小麻烦多”的职权进行划转,涉及到利益多、收费数额大的职权问题,便严重抵触相对集中行政处罚权改革,在确定划转的职权后,一些部门,往往以各种理由不及时移交处罚权,或者采取被动应付的态度,将相应职权一交了之,不配合新机关的执法工作,给相对集中行政处罚权工作带来很大难度。

(三)相对集中行政处罚权的监督体制不完善

相对集中行政处罚权的监督体制很不完善,没有形成有效的监督约束机制,城管打人,暴力抗法,激化社会矛盾的事件时有发生,从一定程度上说来是监督位缺带来的负面结果。从各地相对集中行政处罚的运行情况来看,有权对相对集中行政执法部门的进行监督的主要是本级政府和其自身,立法机关、人民群众没有纳入到监督主体范围,而有权监督的政府往往其监督职能比较宏观,相对集中行政处罚权又是一项非常细微的工作,其作用很难发挥,依靠相对集中行政执法部门自身的监督,其力度有限,很难与有效的外部监督约束机制相比拟,这就导致相对集中行政处罚权执法过程中各类违法行为日益增多,执法人员滥用手中的行政职权,随意行使自由裁量权,导致执法不公激化社会矛盾,甚至发生城管打死人、城管被杀的极端社会事件

三、进一步推进相对集中行政处罚权的完善建议

(一)完善法律体系,保障相对集中行政处罚权有法可依

相对集中行政处罚权执法制度的有效运行,必须要有完善的法律体系为保障。制定专门的《相对集中行政处罚法》或者《相对集中行政处罚条例》是历史的必然趋势,但是从目前的情况来看,制定全国统一的法律、法规时机尚未成熟,相对集中行政处罚权实施的时间尚短,还需要更多的积累经验与不断的探索,以寻求最有效的运行模式。笔者认为,在完善立法方面,保障相对集中行政处罚权有法可依,有章可循,省级人大及政府的作用不可忽视。各省级人大及政府应当及时对现有层级较低的规范性文件及时进行梳理、修改与更新,避免各规范性文件之间内容重叠或者矛盾,同时各省级人大及政府应当及时总结相对集中行政处罚权工作的经验,在区域立法条件成熟时,针对相对集中行政处罚权进行专项立法,通过地方性法规明确相对集中行政处罚权的目的与宗旨、职责与权限、部门协调、财政制度、管理体制、规范性执法、执法监督以及法律责任等问题。

(二)建立有效的协作机制

1.理清职责。科学划分相对集中行政处罚执法范围与原行政机关保留的执法范围,明确各自的职责所在,是建立有效协作机制的前提。“相对集中行政处罚权”不是“绝对的集中”,到底应当集中哪些行政处罚权,在什么程度上集中,我们认为,相对集中行政处罚权范围既不能太小,也不能盲目扩大。相对集中行政处罚权范围太小,是一种行政资源的浪费,难以实现精简机构、提高效能的目的。盲目扩大相对集中行政处罚权也会导致平行机关之间和新旧机关之间关系协调困难,纵向、横向管理关系难以理顺,出现了新的权力交叉,这与相对集中行政处罚权的改革目的相背,不但不利于实现改革的目的,反而会制造更多新的难题。对于相对集中政处罚权程度的把握,笔者认为,应当在国家确定总体原则和限制性规定的前提下,允许地方根据自身的情况划转行政处罚权,但一定要理清职责,明确各自的执法范围。根据城市管理的特点, 综合执法的内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断, 不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量的违法违章行为。而对于那些案情复杂隐蔽, 专业性、技术性强的违法案件与行政管理职权密切相关的案件应由专业执法部门保留处罚权。

2.完善行政协调机制,提高行政整体效能。集中处罚权的执法机关与相关职能部门的协调配合是实施相对集中行政处罚权的重要环节。建立有效的行政执法协调机制本级政府应当充分发挥其组织、协调职能,探索多种方式与途径:(1)联席会议制。可以根据工作需要不定期召开联席会议,通过联席会议互相通报和沟通执法工作情况,交流执法经验,协调执法中的矛盾和争议,探讨进一步深化相对集中行政处罚权工作的方式、方法与途径,从而加强执法中的协调与配合。(2)建立权威机构。由权威机构对各部门之间的职责予以明确,细化各部门之间互相协作、配合的义务,并建立相应监督机制,依靠制度促使相关部门加强沟通与协作。(3)建立征询、抄告制。对重大或敏感行政审批和处罚事项,行政管理部门和相对集中行政处罚执法部门应当相互征求意见,及时抄告审批或处罚文件。如涉及建设工程、道路挖掘等。(4)信息资源共享制。利用现有条件建立网络信息平台或者采取双方互派联络员等形式及时交流与沟通,资源共享。

(三)完善监督机制

有效的监督约束机制可以规范行政执法行为,保障相对集中行政处罚权改革目的的顺利实现。目前,相对集中行政处罚权还没有形成全国统一有效的监督执行法,只有各别地方出台了专门的相对集中行政处罚权监督的地方性规范性文件,⑤笔者认为,完善的监督机制应当包括以下几个方面:第一,赋予地方权力机关监督权限。相对集中行政处罚权是行政系统权力结构的重新调整,从某种意义上讲属于立法权限范畴,应该得到各级人大及常委会的有效监督。第二,形成有效的层级监督。行政系统内部的监督是行之有效的监督约束机制。在行政系统内部建立相对集中行政处罚权的层级监督主要包括:上下级之间监督,本级政府监督,行政监察部门监督三个方面。第三,建立完善的行政执法责任制。具体操作要层层分解执法任务、量化目标责任,明确城管执法工作的各个环节、工作流程和每一名工作人员的工作任务与目标,切实做了岗位责任制。第四,形成良好的群众监督机制。相对集中行政处罚权部门应当建立信息公开制度,及时公示并宣传相关的法律、行政法规、规章,使行政相对人及时了解规范性文件的内容,一方面可以使相对人更好的理解与配合执法机关的执法活动,另一方面可以使人民群众更好的行使监督权力。同时相对集中行政处罚权部门还应建立畅通的救济途径与公民投诉渠道,保障人民群众监督权的行使。

(四)提高行政执法人员素质

相对集中行政处罚权现有执法队伍人员大都由原监察人员、转业军人、公开招考的工作人员三部分组成。行政执法涉及的专业领域广,涉及的法律、法规几百项,对人员的素质要求非常高,不仅要熟悉各专业领域的法律、法规,而且要清楚每项执法程序,甚至要掌握专门的检查技术,从目前情况看,较大一部分人员素质显然不能完全适应工作需要。提高行政执法人员素质,可以从以下几个方面把握:第一,把好进人关。相对集中行政处罚权的执法人员应当为公务员,需通过正规公务员考试,或其他符合法律规定的途径方可进入执法队伍,要做到宁缺勿滥。第二,加强对专业执法人员的业务培训。重点加强对专业执法人法律知识培训,执法方式、方法培训,依法执法,人性化管理、柔性执法与刚性执法并用,避免激化社会矛盾。