农村职业教育发展的法律保障：教育经济价值的视角

冯太学 刘曼义

摘 要 农村职业教育的发展对农村和农民的发展具有重大经济价值，关系着我国是否能顺利实现向高收入经济体的转型。但是我国职业教育发展仍缺乏健全的法律保障体系。鉴于我国农村职业教育法制建设的困境，可采取如下措施加强农村职业教育发展的法律保障：推进农村职业教育法制建设进程；建立健全农村职业教育法律法规体系，规范和保障校企合作畅通；建立健全农村职业教育法律保障制度，强化政府责任；培养农村公民的职业教育法律意识。

关键词 农村职业教育；法律保障；教育经济价值

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）16-0057-05

改革开放30多年来，中国社会经济发展迅速，综合国力和人民生活水平显著提高，GDP总量从1978年的3645.2亿元增加到2010年的397983亿元，已经超过日本成为世界第二大经济体。但是，根据世界银行的统计数据，2010年中国人均国民总收入为4260美元，按世行标准，才刚刚迈进“上中等收入”经济体的门槛。从国际经验看，经济体从“中等收入”向“高收入”行列转型的过程中可能会遇到“中等收入陷阱”。如何避开这一“陷阱”，关键在于农村经济的发展。农村职业教育是促进农村劳动力素质、农民生产技术水平和收入提升的重要条件。从内生经济增长的角度看，农村经济的增长离不开农村职业教育的持续发展。而农村职业教育要实现可持续发展，提升服务效能，也离不开法律的保障。

一、发展农村职业教育的经济价值

改革开放以来，中国GDP总量年均增速超过10%，人民生活水平迅速提升，贫困人口总量及贫困发生率都大幅下降。30多年来，中国人均GDP已从1978年的381元增长到了2010年的29992元，按不变价格计算，增长了78.7倍；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别从1978年的316元和133.6元增加到了2010年的19109元和5919元，分别增长了60.5倍和44.3倍。中国经济的增长与教育的快速发展有着密切的联系。根据人力资本理论的观点，教育投资形成的人力资本与物质资本一样都是生产投入要素，同样可以在生产中发挥作用并为国民经济增长做出贡献[1]。因为劳动者受教育水平越高，国家知识和技术更新速度越快，经济持续增长和收入稳步提高的能力就越强[2]。由此可以认为，农村经济的增长在很大程度上得益于农村职业教育的发展。如果用农村职业教育的发展规模状况（用在校学生人数代表）与农村经济的发展情况（农村居民可支配收入）进行相关分析，可以发现二者之间的相关系数为0.946，呈极强的正相关关系，而且达到了非常显著的程度，见表1。由此可见，发展农村职业教育对于农村的发展和农村居民收入的提升具有极强的经济意义。这主要体现在如下方面：

**.在0.01水平（双侧）上显著相关。

数据来源：根据国家统计局1981～2011年历年统计年鉴运用SPSS16.0进行分析和检验。

首先，推进农业现代化的进程。当前，我国传统农业及其生产方式在农村经济活动中仍然占据十分重要的位置，低层次的经济结构不仅制约了高科技以及技术进步作用的发挥，也限制了人力资本作用的发挥，农业生产效率仍然较低，保障国家粮食安全和农产品有效供给的压力依然巨大[3]。从长远来看，人力资源的开发与产业结构的调整升级具有一致性，但同时人力资源与经济发展之间又呈现出时间滞后性[4]。农村产业结构的调整升级，技术进步作用的发挥，有赖于农村人力资源素质和劳动技术的提高，而农村劳动者生产效率的改进程度又与其密切相关。因此，农村职业教育将是农业现代化进程加速发展和农村经济快速增长的重要条件。

其次，加快农村劳动力转移和农村城镇化进程。近年来，随着国家计划生育政策的实施，我国人口出生率加速递减，劳动年龄人口增长率逐年下降，导致人口老龄化加剧，其直接后果是人口红利的逐渐消失。因此，我国要通过大力发展农村职业教育，加快农村剩余劳动力转移和农村城镇化进程，提高占全国人口总量48.7%的农村人口的整体素质，从而将逐渐消失的人口红利变为人力资源红利，加速我国从人力资源大国走向人力资源强国的进程[5]。

第三，缩小城乡居民收入分配差距。2010年中国有1000万元流动资产的家庭有54万户，占全国人口的比例只有0.1%，总财富却多达2.68万亿美元，超过当年全国GDP的44%，或者是全国财富的20%。同年，中国人均GDP虽然超过4000美元，但是，全国60%的人的平均收人却不足1200美元，仍处于贫困或温饱状态[6]。而这群人主要分布在农村，城乡收入差距巨大。根据研究者对教育与收入分配间的“倒U”型关系假说，教育对收入分配具有“抑制效应”，可以缩小收入分配差距[7]。因此，发展农村职业教育，提高农村劳动者的生产效率和劳动收入占比，对缩小城乡收入分配差距具有重要的经济价值。

从以上分析可以看出，发展农村职业教育对农民和农村经济的发展具有重大价值。农村职业教育这些经济价值的发挥程度对于我国成功跨越“中等收入陷阱”，顺利实现向高收入经济体转型具有至关重要的作用。但是，我国农村职业教育的发展面临诸多困难，如生源、经费等问题，但归根结底是缺乏健全法律法规体系的保障。

二、农村职业教育法制建设的困境

改革开放后，由于农村职业教育对于农村居民素质的提升和农村经济发展价值的重要性越发凸显，国家出台了一系列的相关政策和法律为农村职业教育的发展提供了一定的法律保障。如1996年颁布的《职业教育法》明确规定了职业教育在整个国民教育体系以及社会经济发展中的重要地位。国务院2002年发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》强调，各级政府部门要采取切实措施，加快农村和西部地区职业教育的发展。国务院2003年发布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》强调，要把农村职业教育的快速、健康发展作为国家整个教育工作的重点。2005年国务院进一步确立了农村职业教育改革的目标、办学格局、管理体制、各级政府职责、经费来源机制等。这些政策法规显示出国家对农村职业教育发展的重视程度，但是，农村职业教育法制建设仍存在诸多困境和问题。

（一）农村职业教育相关法律法规不健全

农村职业教育的重要性不言而喻，但目前农村职业教育的这种重要性还没能完全在我国现行法律体系中有效体现出来。目前，只有《职业教育法》将其纳入了相关法律规定中，但也只是在第七条、第十七条和第十八条中对其作了一些原则性规定，而且从第七条的内容可以看出，其主要强调对特殊人群（民族地区、边远贫困地区、妇女、失业人员）的职业教育。而与之相关的办学机构、监管机制、经费来源、培训机制、各主体的权利义务等农村职业教育必不可少的内容都还没有被纳入到相关立法中。

（二）地方政府在发展农村职业教育过程中的责任严重缺位

政府是监督、指导、推动职业学校办学，落实有关政策和管理的主体。《职业教育法》明确规定，县级以上地方各级人民政府不仅要对“职业学校和职业培训机构给予相应的指导和扶持”，同时还应认真贯彻落实国家的有关政策和法律法规，为职业教育发展做好服务工作。而在实际工作中，地方政府在这些方面做得不尽如人意，在农村职业教育发展过程中存在地方政府责任严重缺位的现象。《职业教育法》只在第三十九条规定：在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。但是，由于职业教育的特殊性和举办形式的多样性，我国现行教育法根本不能对违反职业教育的相关行为作出具体处罚规定。这就在一定程度上影响了《职业教育法》的执行效果，导致地方各级部门很难对职业教育学校各方面工作给予真正的扶持和指导。目前，国家的职业教育政策并未真正得到有效落实，农村职业教育一直处于“上头热下面冷”的尴尬状态，这在一定程度也影响农村职业教育的健康发展。

（三）农村职业教育调控中普遍存在政策性文件代替法律的现象

国家对农村职业教育进行相关规定和调控时，普遍以政策性文件代替法律，忽视了相关法律在其中应发挥的作用。建国以来，我国有关农村职业教育的相关文件较多，但专门性的法律还没有，只在《职业教育法》的第七、八、九条有笼统的规定。虽然政策就其本意也是政府管理社会公共事务的主要方式，同样可以用来规范、引导各有关社会团体和个人的行为；也是确定社会生活目标、保持社会系统协调发展的重要工具。但是，政策毕竟不是法律，要保证政策的稳定性和可操作性，就只有把政策上升为法律，这样政策才会具有国家意志性、规范性和强制性。因此，绝不能把政策性文件等同于法律，而忽视法律制度的建构；要有效调节和规范职业教育行为，必须建立健全良好的法律体系。从美国、日本等国的情况看，虽然世界上职业教育发达国家也十分重视政策文件对职业教育发展的导向作用，但他们体现政策的主要方式还是大量的相关立法，政策只是作为其中的一种补充。以政策文件替代法律不利于农村职业教育的发展。

（四）多部门管理，部门之间难以协调

《职业教育法》第十一条规定：“国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育和职业培训工作。”从该条文的规定可以看出，职业教育的发展是由多部门进行管理的，但法律条文中缺乏对各部门具体职责的规定。这在一定程度上造成了各部门管理的脱节与混乱。如在对职业教育学校的审批上，劳动行政部门和教育行政部门都有一定的审批权，但由于两部门平时疏于沟通，在对职业教育和职业培训学校的审批上难免出现差错。这可能会导致行政机关对职业教育学校的随意审批，容易导致职教机构在数量上的泛滥化趋势，加上现阶段职业教育的准入门槛较低，民办职业教育不断涌现，一些不具备条件的学校也开始兴办职业教育，造成职业教育学校出现重规模、轻质量的问题。同时，《职业教育法》对职业学校和职业培训机构的设立条件没有具体的量化标准，对审批部门的不合格审批行为处罚太轻或者根本就没有相关的处罚措施，从而导致大量办学条件不符合相关要求、专业师资水平不足以及教学水平不达标的各级各类职业学校纷纷涌现。此外，由于职业教育的相关管理部门多，大家相互推诿，导致出现一些寻租行为，造成了教育资源的严重浪费。

三、加强农村职业教育发展法律保障的思考

新时期的农村职业教育能否真正在提高农村居民素质和技能、提升农村劳动力的生产效率、缩小城乡居民收入分配差距和促进农村人口红利最大范围释放中发挥应有的作用，最终为提升国民收入层次和成功规避“中等收入陷阱”作出应有贡献，有赖于农村职业教育法制建设。因此，要加强农村职业教育发展的法律保障体系建设。

（一）推进农村职业教育法制建设进程

我国作为世界上最大的发展中国家，特殊的城乡二元结构决定了农村职业教育的改革发展必须适合我国的特殊国情。由于历史、地理和经济发展等原因，教育尤其是职业教育在我国农村的推进程度和广度相对于发达城镇较为落后，而广大农村教育的落后又反过来严重影响着农村政治、经济、文化等的全面进步。当然，农村职业教育落后除受我国城乡政治、经济、文化等各方面发展不平衡的影响外，相关法律法规的不健全也是目前制约其快速发展的一个重要原因。因此，要促进农村职业教育的快速、健康发展，缩小职业教育发展的城乡差距，最大限度地发挥农村职业教育的经济价值，就必须加强农村职业教育法制化建设，将其确定为农村职业教育改革的重要内容，构建完备的农村职业教育法律法规体系，同时还应做好相关的立法配套工作。

（二）建立健全农村职业教育法律法规体系，规范和保障校企合作畅通

校企合作是一种利用学校和行业、企业的不同教育资源和环境，以培养适合生产、建设、管理、服务第一线应用型人才为主要目的的教育模式[8]。规范的校企合作制度是职业学校人才培养的最有效和最基本途径，是职业教育和职业培训在生产劳动过程中的拓展和延伸。加强校企合作，一方面可以改善职校学生实习条件，保证人才培养质量；另一方面可以使学校的培养目标与企业所需人才相匹配，使学生毕业后能迅速适应工作岗位的要求；同时还可以减轻企业在人才培训方面的各种人力、物力负担，为企业带来更大的经济效益。但由于校企合作是学校、企业在各自不同利益基础上寻求共同发展、谋求共同利益的一种组织形式，两者的隶属关系和任务目标不同，因此，仅靠学校和相关企业自身，或者各自的主管部门来协调双方利益和合作过程中出现的问题是难以实现的。只有在一定的法规体系保证下，才能实现校企双方、教育行政部门与行业组织、校企与学生等各方面关系的协调。这就需要政府对校企合作教育进行相关立法，通过立法明确上述主体各自的权利、义务和责任，理顺主体之间的利益关系，激励和调动企业参与校企合作的主动性和积极性，形成校企合作的长效机制，促进校企合作的深度融合和可持续发展。

（三）建立健全农村职业教育法律保障制度，强化政府责任

政府负有教育行政职能。农村职业教育作为我国教育体系的组成部分，政府理应承担责任。从经济学的视角出发，职业教育的直接受益者除了受教育者本人就是政府。目前，在我国农村职业教育发展中，地方政府未能真正履行其应有职责，责任缺位现象非常普遍。因此，要促进农村职业教育发展，必须通过建立健全法律保障制度，强化政府职责，将职业教育绩效作为重要考核指标，纳入到整个行政考核体系中。首先，建立农村职业教育的刚性政策，加大投入，各级政府应当严格执行国家财政预算，提取农村职业教育经费，专款专用，并建立一定的监督机制。与普通教育相比，职业教育由于专业建设、实训设施建设等需要更多的投入，因此，必须建立职业教育经费投入的长效机制，建立一系列刚性的政策指标，以确保职业教育的经费投入。其次，各级地方政府应加大农村职业教育基本能力建设。对照教育部颁布的《中等职业学校设置标准》进一步加快县级中等职业学校建设步伐。采取积极措施，促进农村职业教育的规模化发展，加大对县级中等职业学校（职教中心）的建设力度，不断完善办学条件，为农村职教的规模化发展提供保障。第三，各级地方政府不能克扣、挪用中央财政用于职业教育的投入，应联合相关企业扶持职业教育的发展，广泛吸收适龄青少年就读职业教育学校，加强劳动力的就业培训；政府隶属的行业组织要积极推进就业准入制度，将我国劳动力准入制度和职业资格证书制度真正落到实处。

（四）培养农村公民的职业教育法律意识

一国的职业教育立法和执法情况本身就反映该国在这一领域的法制建设状况，但这也仅仅是考察国民职业教育法律意识的一个方面。作为一个社会整体的价值取向，法制是由该国普通国民对相关法律法规的遵守和评价来体现的。鉴于我国目前城乡二元结构的现状，农村职业教育的发展与农村经济社会的发展关系十分密切，一定程度上可以说：农村职业教育的发展状况直接影响我国当前经济改革的方向。因此，农村职业教育的快速健康发展，需要有社会各阶层的广泛支持与参与。卢梭曾说过：“法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。”[9] 伯尔曼在其《法律与宗教》中指出：“法律必须被信仰，否则便会形同虚设。”[10] 可见，公民的法律意识是实现法制的重要精神基础，要建设现代化法制国家，首先应加大对公民崇高法律信仰的培养。我国要实现农村职业教育法制化，应注重培养公民对职业教育的法律意识，一方面，通过相关立法赋予国家强制力，加快农村职业教育法律法规的制定速度，进一步完善职业教育的相关法律法规体系；另一方面，积极引导公民崇法、尚法，培养人们自觉遵守法律的行为意识，使其能自愿信守农村职业教育相关规则。

综上分析，我国农村职业教育经济价值最大限度的发挥有赖于农村职业教育的健康发展。但是，农村职业教育发展中的种种缺陷和相关主体职责的缺位等在很大程度上影响着它的健康发展，因此，对农村职业教育发展中法律保障的研究无疑具有重大意义。然而，要在实际行动中从法律层面保障农村职业教育的健康发展，以最大限度发挥其经济价值，还需要政府、学校和个人等农村职业教育发展过程中各利益相关者的共同努力和深入研究。

参考文献

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[10][美]伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平，译.上海：三联书店出版社,1991:45.

On Legal Guarantee of Vocational Education in Rural Area: From the Perspective of Education Economic Value

FENG Tai-xue1, LIU Man-yi2

(1.Faculty of Education, Southwest University, Chongqing 400715；

2.Suiyang County Court in Guizhou Province, Suiyang Guizhou 563300, China)

AbstractThe development of rural vocational education has significant economic value to the development of countryside and peasants, which relates closely with transforming smoothly to high income economy of China. However, the development of vocational education in China lacks the guarantee of optimal legal system. The following measures can be taken to strengthen the legal guarantee of rural vocational education: boost the construction process of rural vocational education development; establish and optimize legal system for rural vocational education to assure the smooth implementation of school-enterprise cooperation; try to cultivate the legal consciousness on vocational education of rural citizens, etc.

Key wordsrural vocational education; legal guarantee; educational economic value

收稿日期：2012-03-26

作者简介：冯太学（1979- ），男，贵州遵义人，西南大学教育学部博士研究生，研究方向：教育经济，职业教育；刘曼义

（1986- ），女，贵州遵义人，贵州省绥阳县法院工作人员，研究方向：民商法学。

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目《人口红利减少背景下教育对我国经济增长的贡献研究》（SWU12

09468），主持人：冯太学。