美国社区学院管理体制研究

徐魁鸿 张荣娟

摘 要 美国社区学院外部管理体制可分为州政府管理和大学管理两种模式，二者在经费筹集、人事任免、发展规划以及学院与外部的关系等方面存在明显差异。在内部管理体制上，美国社区学院大多采用董事会领导下的院长负责制，在这一体制基础上，各社区学院根据自身的实际情况采用职能分工式或事业部式管理体制。在社区学院的运行过程中，各级政府、学院董事会及当地社区扮演着不同的角色，从而形成了各具特色的管理模式。

关键词 管理体制；美国；社区学院；权利主体

中图分类号 G779 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）16-0079-04

美国社区学院经过100多年的发展，已经成为一个数量众多、形态各异的高等教育机构类别。截至2011年4月，全美共有社区学院1167所，其中公立社区学院993所，私立社区学院143所，族群学院31所，全美社区学院学生数约为1200万，约占美国大学生总数的50%[1]。这些大小不一、性质各异、名称不同的社区学院在组织机构和管理模式上也存在很大差别，不存在统一的组织架构和管理模式。尽管如此，从特定维度对美国社区学院管理体制进行大致划分仍然是可能的，而这种划分有利于更加深入地了解美国社区学院的运行机制，从而为我国发展社区学院提供经验借鉴。

一、美国社区学院外部管理体制

从外部管理体制上看，可依据社区学院管理主体将其分为州政府管理的社区学院和大学管理的社区学院，二者在组织形式和管理模式上存在很大差异。在州政府管理的社区学院外部管理体制中，社区学院受由州政府任命的社区学院管理委员会、董事会或其他机构管理。1965年由布洛克尔等开展的调查研究发现，在统一管理社区学院的各州中，有6个州的社区学院由州教育厅管理，20个州的社区学院由州教育委员会管理，另有6个州的社区学院由州初级学院委员会统一领导[2]。

社区学院管理委员会、董事会或其他州管理机构根据实际情况对经费、人事（主要是社区学院的院长或副院长等高层管理人事）等重大事项进行集中决策和管理。但由于管理体制的差异，不同的州政府在社区学院管理中发挥的实际作用也不尽相同，如有的州社区学院管理委员会在经费预算、人事任免、发展规划等方面对社区学院有着很强的规约作用，也有部分州的管理委员会对所辖区域内社区学院仅扮演咨询和顾问的角色，对社区学院的影响并不大。州管社区学院的管理体制有其独特的优势，对政府而言，该模式有利于在辖区内制定统一的教育政策和规划，能有效地对各社区学院施加影响；对社区学院而言，该模式能确保与州政府的直接沟通与联系，便于获得各种资源，以促进自身的发展。但州管社区学院存在的缺陷也不容忽视。首先，州政府统一管理社区学院可能导致区域内社区学院的趋同化，从而与社区学院灵活的办学特点和差异化的办学目标相冲突。其次，州政府通过相关机构直接管理社区学院，不利于社区学院根据所在区域的实际需求确定办学方向和目标，有悖于社区学院服务地方、讲求实用等基本原则。

在管理体制上，大学管理的社区学院与州管社区学院存在显著差异。大学管理社区学院的管理体制是在组织结构和管理模式上将社区学院纳入大学的体系中，社区学院成为大学的组成部分。在此体制下，大学校长在大学董事会（University Boards of Regents）的授权下，通过分管社区学院工作的副校长或其他行政人员对社区学院进行直接领导。社区学院院长对大学领导层而不是社区学院董事会负责[3]。

大学管理体制将社区学院有机地融入整个大学体制之中，有利于社区学院与大学之间建立亲密的合作关系，尤其有利于社区学院开展转学教育；大学与社区学院的融合有利于在两种机构间实现资源共享、优势互补，显然更有利于社区学院的发展。但同时，该管理体制也存在难以克服的弊端，如融入大学的社区学院将面临丧失自身优势和特色的危险。

二、美国社区学院内部管理体制

从内部管理体制看，尽管美国各州的具体情况有所不同，但基本都采用同一种模式，即董事会领导下的院长负责制，其实质为“二级管理模式”，即董事会负责重大决策，院长负责将其付诸实践。具体而言，由社区选举产生的或由政府任命的社区学院董事会或相关机构享有最高权力，对关乎社区学院发展的重大事项进行决策，如院长遴选、发展规划、经费筹措等。董事会授权社区学院院长代为管理各项日常事务，如教师聘任、教学安排、学生工作、社区服务等。由于不同社区学院的规模、文化传统等具体情况各有不同，其内部组织形式和管理模式也不完全相同。尤其是规模因素，对社区学院采用何种管理方式影响很大。规模较小的社区学院采用相对简单的职能分工制，院长设立文理教育主任、技术教育主任、职业教育主任和继续教育主任等岗位，分别管理文理教育、技术教育、职业培训和继续教育；而规模较大的社区学院则往往采用类似大学的管理体制[4]。

美国社区学院管理体制具有如下特点：其一，复杂性，这是由美国社区学院庞大的规模决定的。其二，外部相关力量在社区学院的管理实践中具有重大影响。最后，地方政府在社区学院的发展过程中具有积极的影响，这也体现出美国社区学院的“地方性”。

三、美国社区学院的权利主体

造成美国社区学院管理体制千差万别的根本原因在于各利益相关者责、权、利的协调与划分，因此，进一步探讨社区学院管理体制必然要涉及到其内部的权利主体。各权利主体及其相互关系构成了社区学院发展的内、外部环境。具体来说，构成社区学院内、外部环境的关键性主体说明包括如下方面：

（一）政府

在美国现有政治体制下，联邦政府、州政府以及地方政府在不同事务管理方面享有不同的权限，因而管理的方式及所起的影响和作用也各不相同。

根据美国宪法的相关条款，教育属各州自行管理的事务，因而联邦政府一般不直接参与管理各州教育事务，但联邦政府对各州教育也并非毫无影响。联邦政府对社区学院的影响主要是通过立法、资助等形式实现的。“很显然，联邦政府的作用对社区学院的发展有着深远的意义。具体而言，联邦政府对社区学院的影响主要通过四种方式实现，即科研经费、税收政策、学生资助以及授权。”[5] 例如，二战结束之际，为解决大批退伍军人的安置问题，美国政府于1944年颁布《军人权利法案》，对进入各级学校进修的军人进行资助，鼓励包括社区学院在内的各级各类教育机构接纳退伍军人。这一法案的颁布实施大大促进了美国社区学院的发展。为促进职业教育发展，满足经济发展的需求，1963年，联邦政府颁布《职业教育法案》，动用联邦资金对开展职业教育的机构进行资助，此时已将职业教育作为自身主要职能的社区学院也因此获得了大量联邦资金的支持。此后，联邦政府陆续出台了一系列涉及社区学院的法令，对社区学院的发展起到了重要推动作用。此外，联邦政府颁发的其他方面的法令也在一定程度上对社区学院产生了影响，如美国人文科学基金会（The National Endowment for the Humanities）就曾发起了几项涉及社区学院的研究项目，对社区学院的发展也起到了一定的积极作用。与四年制大学特别是研究型大学相比，社区学院获得外界资助的途径相当有限，而联邦政府的资助是其中较为稳定的一种来源和途径。因此，从这个角度看，相对于其他高等教育机构而言，社区学院对联邦政府的依赖性更大。

如果说美国联邦政府对社区学院的影响是通过全国性的法令、经费资助等有限的几种方式加以间接实施的话，那么，州政府对社区学院的管理与影响则显得既广泛又直接。在教育政策上，美国实行的是地方管理体制，即由各州自行管理本州各项教育事务。因此，州政府的教育政策对于社区学院的发展而言至关重要。在20世纪60年代，美国各州兴起了制定包括发展社区学院在内的教育规划热潮，全美有一半以上的州制定了相关文件法令，以建立全州范围的社区学院系统，以至60年代中期出现了平均每年新增社区学院50所的发展高峰。州政府对社区学院的管理主要通过州教育委员会、教育厅或高等教育委员会来实现。这些机构在教育经费预算、分配、教师薪水级别乃至社区学院的筹建与革废等方面行使权力。高等教育系统庞大、社区学院数量较多的州通常在州教育委员会之下设立社区学院教育委员会，专门就本州社区学院的发展事宜进行决策和咨询。此外，社区对辖区内社区学院的发展同样起着不可忽视的作用。作为社区学院的基本特征，区域性、实用性决定了社区学院必须与所在社区保持密切联系。首先，学院的决策机构——董事会的成员大多从本社区选举产生。其次，为使专业设置与课程结构更加贴近社区实际需要，由社区政府代表和其他各界人士组成的社区学院顾问委员会在学院和社区之间起着桥梁中介作用。最后，社区政府在物资、人员等方面给予了社区学院大力支持。

当然，由于政府职能的划分，联邦政府、州政府及社区政府在社区学院发展中所起的作用是各不相同的。随着美国高等教育政策的变化，联邦政府逐渐加大了对教育的调控力度，三级政府在社区学院发展中的责任和义务也发生了变化。这种变化可以从社区学院的经费来源构成中得到反映，见表1。

（二）董事会

设立董事会是美国高等学校管理体制的通例，社区学院自然也不例外。美国社区学院按照相关法律的规定，经州教育委员会或其他机构批准设立社区学院董事会。董事会成员一般由本社区民众选举产生，其身份较为广泛，有学院院长或其他职员、政府官员、律师、商界人士、牧师、医生等。董事会承担着与外界联系的重任，因此其成员的广泛性对于社区学院日后的发展至关重要。社区学院董事会成员一般10人左右，如果成员数量较多，通常在董事会内设立若干专业委员会，专门处理相关事务。

从社区学院的外部关系上看，董事会实际上扮演了沟通社区学院与政府、社区、校友、企业等之间关系的角色，同时承担着向外界寻求包括经费在内的各种资源的重任。首先，董事会要处理好与政府的关系。董事会是连接社区学院与当地政府的桥梁。政府对社区学院的管理是通过间接方式实现的，即运用法律、经费等手段，而董事会的主要责任就是在已有的法律框架内，通过制定社区学院发展规划和各种规章制度，敦促院长实现既定的发展目标。其次，董事会应处理好与所在社区的关系。社区是社区学院赖以生存的外部环境，二者之间存在千丝万缕的关系。董事会应通过各种途径加强与社区的联系，一方面，定期或不定期召开董事会工作会议，邀请社区代表参加，认真听取社区代表对学院发展的意见和建议；另一方面，尽可能多地吸纳社区代表进入董事会。

从社区学院内部看，董事会是社区学院的最高权力机关和决策机构，其主要职责是：确定学院的性质、任务及发展规划；任免学院院长，并对院长的工作进行评价；筹集办学经费；沟通学院与外部的关系，为学院发展创造有利条件等。美国社区学院一般实行董事会领导下的院长负责制，即董事会通过制定规划、人事任免、经费拨付、工作评价等方式对学院进行宏观决策和管理，院长受董事会委托对学院具体的经常性活动进行管理。

（三）社区

美国学者唐·倍根（Don Bagin）等在论述学校与社区关系时认为，在民主社会，学校作为一个公众资助机构，必然要与社区之间发展合理的、建设性的关系。这是由学校的公众性及其运作的法定框架决定的，而民众的观点在教育政策与惯例形成过程中的作用也进一步证实了这一点[7]。作为区域性高等教育机构，社区学院的基本特点是社区性，即立足社区，依靠社区，为社区服务，因此，社区对于社区学院的重要意义不言而喻。社区对社区学院的影响是多方面的，例如，社区居民的教育需求影响甚至决定了社区学院的专业设置与课程结构，董事会中的社区居民代表直接行使社区学院重大事项的决策权，等等。社区与社区学院关系的复杂性决定了前者对于后者作用方式的多样性。“社区应该参与学校培养和教育学生的任务，参与与社区紧密相关的各种重大决策和改革，参与学校的发展规划，把学校发展和社区发展紧密结合起来，参与协助学校解决各种问题。”[8] 社区通过人员参与、物资供应、选择入学、雇佣毕业生等方式对社区学院施加影响，从而引导后者真正成为立足社区、服务社区的高等教育机构。

美国社区学院的各个主要权利主体在社区学院的发展过程中扮演着不同的角色。政府部门主要在政策与经费两方面为社区学院的发展提供支持和服务。董事会则充分运用成员身份多样化的优势，广泛联系，为社区学院的发展争取良好的环境和充足的资源，并对学院的重大事项作出决策。社区对学校的影响则是弥散性的，通过各种方式对其产生直接或间接影响。

参考文献

[1]AACC. Fast Fact[Z]. http://www.aacc.nche.edu/AboutCC/Pages/fastfacts.aspx.

[2]毛澹然.美国社区学院[M].北京：高等教育出版社，1989：154.

[3][4][6]Arthur M. Cohen, Florence B. Brawer. The American Community College[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，2008：126.118.159.

[5]Barbara K.Townsend and Susan B.Twombly. Community Colleges: Policy in the Future Context[M]. Ablex Publishing Corporation, 2001：24.

[7]唐·倍根，等，著.学校与社区关系[M].周海涛，译.重庆：重庆大学出版社，2003：13.

[8]厉以贤.社区教育原理[M].成都：四川教育出版社，2003：144-145.

Study on the Administration System of Community College in the USA

XU Kui-hong, ZHANG Rong-juan

(College of Educational Science, Henan Normal University, Xinxiang Henan 453007, China)

AbstractThe outside administration system of community college can be divided into two types, one is controlled by the state government and the other by universities. They are different from each other in financing, personality, planning and relationship with society. In the aspect of inside management, most community colleges are controlled by the board. Community colleges adopt different management modes according to their own situation. Various governments, the board of community college and local communities are all playing different roles, which formed various characteristic management models.

Key wordsadministration system; USA; community college; property subject

收稿日期：2012-04-25

作者简介：徐魁鸿（1976- ），男，江西铅山人，河南师范大学教育科学学院讲师，教育学博士，研究方向：高等教育理论与

实践；张荣娟（1978- ），女，江西修水人，河南师范大学教育科学学院讲师，研究方向：教育心理学。

基金项目：国家社科基金“十一五”规划教育学重点课题《高等教育应用型创新人才培养研究》（AIA080001），主持人：潘懋元。