金融消费者公平交易权法律保障机制：信用卡滞纳金违宪案

2017-01-12孔令学米泉硕

金融发展研究 2016年11期

孔令学+++米泉硕

摘要：近日，某法院做出了全国首例认定信用卡滞纳金违宪的司法判决，使金融消费者公平交易权问题再次成为热点。本文结合对该案例判词说理的分析，围绕信用卡金融消费阐释了金融消费者公平交易权的基本要义、发展现状和制度基础，并以银行业金融消费者公平交易权保护为主线，探讨分析了我国金融消费者公平交易权保障力度不足的主要原因，从立法、司法、行政监管、社会监督、行业自律和金融机构自我管理等方面提出了构建与完善我国金融消费者公平交易权法律保障机制的政策建议。

关键词：金融消费者；公平交易权；信用卡；法律保障；政策建议

中图分类号：F830.33 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）11-0070-06

一、信用卡滞纳金案情与判决

2013年9月4日，沙某某在中国银行某支行（下文简称为“G支行”）申请并开通了长城环球通白金信用卡。该信用卡申请合约条款第三条第一款约定，乙方（沙某某）在到期还款日之前未能偿付最低还款额或未能完全还款的，乙方除按照甲方规定支付透支利息外，还需按照最低还款额未偿还部分的5%支付滞纳金。截至2015年6月8日，沙某某通过该信用卡共透支339659.66元，因未能还款，G支行提起诉讼，请求人民法院依法判令沙某某归还截至2015年6月8日的本金、利息及滞纳金375079.3元以及至欠款付清日止的利息（以375079.3元为本金，信用卡透支按月计收复利，日利率为万分之五）、滞纳金（以375079.3元为未偿还部分，按照约定的5%每月支付滞纳金）。被告沙某某对原告G支行诉称事实无异议，但请求予以减免滞纳金。

一审法院依照《合同法》第八条第一款、第六十条第一款、第一百零七条、第一百一十四条第一款及第二款、第二百零四条、第二百一十一条，《商业银行法》第三十八条之规定，判决被告沙某某于本判决生效之日起十五日内向原告G支行支付截止至2015年6月8日的本息375079.3元及从2015年6月9日起的利息（利息计算方式为：以339659.66元为本金，按照年利率24%计算至本息付清之日）；驳回原告G支行的其他诉讼请求。

该判决判令沙某某按年利率24%支付信用卡本金的利息，直接驳回了G支行的滞纳金诉求，也否定了按月复利计息的惯例。为论证其审判依据，一审法官在判决书中引述了《宪法》第三十三条①之规定，并从宪法“平等权”等多个层面，提出应对法律做系统性解释，认为“商业银行错误将相关职能部门的规定作为自身高利、高息的依据，这有违于《合同法》及《商业银行法》的规定”，认定24%的年利率为公平利率，并驳回了银行有关信用卡滞纳金的诉求。此案判决书中说理部分多达6700余字，因系否定信用卡滞纳金的首例司法判决，该案因而被称为“信用卡滞纳金违宪第一案”。

二、法官判词的合理性

本案判决②之所以能引起热议，成为“信用卡滞纳金违宪第一案”，主要在于法院并没有循规蹈矩，而是一反银行胜诉信用卡滞纳金的通行判法，坚决否定了G支行的信用卡滞纳金诉求。而且，法院的判决依据更让人眼前一亮：一是引用宪法平等权条款进行说理，以证明信用卡滞纳金违法；二是否定了信用卡合约的滞纳金约定，主张应按公平原则调整信用卡违约利息，执行最高人民法院相关司法解释规定的年息24%的民间借贷利率规范。笔者认为，该案判决既合情合理，也有利于金融消费者权益的全面保护。尽管如此，从金融实务方面和法理层面上衡量该判决，仍有明显的不足之处，有进一步优化和探讨的空间。

（一）判决书引用的贷款利率管理规范已然滞后

判决书依据《商业银行法》和《合同法》的相关规定，主张银行贷款利率超过年息24%就属于违反了国家有关限制贷款利率的相关规定。笔者认同主审法官的这一分析认定，司法机关不保护金融机构过高的贷款利率合乎情理法理。现实中商业银行的利率水平受限于社会平均利润水平，而且其制定具体的信贷政策时应当接受中央银行等有关部门的宏观指导和银监会等监管机构的严格监管，而且商业银行主要以批发业务和大客户为服务对象，基本不可能出现超过最高人民法院司法解释规定的年息24%的民间借贷利率标准。只是，该案主审法官说理论证时主要侧重分析相关法律规定，没有关注到我国金融机构的利率市场化改革问题。实际上从1996年中国人民银行取消同业拆借利率上限管制开始，我国就已经启动了利率市场化改革进程，并根据“先贷款后存款，先外币后本币”的原则逐步推进，其间于2013年7月20日全面放开了金融机构贷款利率管制，并以2015年10月放开存款利率上限管理，利率市场化改革接近完成。可见，该案当事人签署信用卡领用合约时，商业银行就已经没有贷款利率限制了，判决书引用的《商业银行法》和《合同法》限制贷款利率的相关规定已然滞后于金融改革实践。

（二）判决书对信用卡透支利息的理解不够全面

判决书对信用卡的理解，主要依据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉有关信用卡规定的解释》进行阐释。该解释明确指出，“刑法规定的‘信用卡，是指由商业银行或其他金融机构发行的具有消费支付、信用贷款、转账结算、存取现等全部功能或部分功能的电子支付卡”。这里将信用卡透支理解为信用贷款业务不存在任何问题，银行业务上也是把信用卡透支额度计为授信额度。需要注意的是，该解释强调了“刑法规定的‘信用卡”，从整个银行业务的角度看，虽然信用卡的主要功能是信用消费，但如果把信用卡透支理解成一般的信用贷款，并执行信用贷款的利率管理等相关政策则有失公允。众所周知，在信用卡业务设计上，商业银行信用卡业务的主要收入来源不是透支利息和滞纳金所得，而是持卡人刷卡消费时商家支付的手续费等中间业务收入，这也是各发卡银行通常给予信用卡持卡人20—50天（或者25—56天）的免息期，并制定价格折扣、积分礼品赠送等各种信用卡刷卡消费鼓励政策的主要原因。与此同时，为了限制非信用消费和不正常的信用消费，除了判决书指明的征信惩戒和涉及犯罪的刑事惩罚外，发卡银行通常在信用卡协议中约定信用卡透支超期还款的罚息和高额滞纳金，对信用卡取现一般规定从取现日起万分之五的日息。所以，对信用卡的理解，需要综合考虑信用卡制度产生的原因和存在的理由，其利息计算也需要考虑信用卡透支免息期问题，不宜简单地按信用贷款利息进行计算。

（三）从性质上否定信用卡滞纳金更加合理合法

滞纳金制度源于税收领域，具有一定的惩罚性和强制性，因其对纳税义务人起到了一定的威慑作用而颇见成效，进而被其他领域复制、模仿和推行。从法律性质上看，滞纳金属于执行罚的性质，应将其归为行政强制的范畴。但在我国市场经济体制逐步建立和完善的过程中，一些由行政事业单位转型产生的垄断性市场经营主体、甚至是完全市场化经营主体对滞纳金制度依然偏爱有加，存有路径依赖，利用滞后的行政规章和其他规范性文件寻找依据，或通过自主制定的格式合同强行约定高额“滞纳金”。商业银行规定的信用卡滞纳金明显属于后者。其实，既然商业银行与信用消费者是平等的商业交易关系，那么商业银行就不具有行政属性，不具备执行罚的基本要素，因此其设定的信用卡滞纳金自然是名不副实，于法无据。判决书说理部分对滞纳金的阐释和利息一并进行考虑，主要还是从利率管理的角度进行分析，指出《银行卡业务管理办法》规定的“滞纳金和超限费”与其他法律法规存在一定的冲突，从而从法理上对商业银行信用卡滞纳金予以否定。笔者认为，本案的核心不是公民的平等权，而是金融消费者的公平交易权问题，从滞纳金的执行罚性质上看，商业银行作为商业主体无权设定滞纳金，据此否定商业银行信用卡透支滞纳金的合法性更具实践意义，也与宪法不能司法化的理念相一致。

（四）判决书没有厘清平等权和金融消费者公平交易权

本案判决说理部分援引《宪法》第三十三条第二款的规定，强调的是法律上的平等权，既不是公平权，更不是公平交易权。这三者有着本质的区别。平等权主要强调对不同公民个体在立法意图、司法尺度和行政执法裁量上的平等，特别是不因性别、种族、民族、地区等因素造成法律权利和义务的不平等，但对妇女、儿童、老弱群体的特殊保护不仅不违反平等权，而且是为了更好地实现平等权。公平权主要强调公民个体在民事权利上的平等，包括但不限于公平竞争和公平交易等民事经济行为，也有主张公平权包括程序方面的公平和实体权利上的公平，其核心仍是强调被动公平和主动公平的统一。金融消费虽然已经是买方市场，但金融不公平问题，特别是信贷不公平竞争问题仍然非常突出。相比平等权与公平权，公平交易权的范围最小，仅是公平权利在交易领域的具体落实，主要包括但不限于平等选择交易对象，提供平等机会，设置平等交易等权利要求。虽然这只是个体权利，但却是交易稳定和安全的基础。对金融交易者而言，公平交易权是保障金融交易稳定、有效的重要基础条件，也是保障国家金融交易秩序和金融稳定的基本条件之一，同样需要国家构建健全的法律机制来加以保障和支持。

三、信用卡滞纳金与金融消费者公平交易权

商业银行认为信用卡滞纳金是国家有关部门授权的法定权利，实际上这是曲解了滞纳金是一种执行罚的本质，其根本原因是计划经济环境下非市场经营理念的延续，是对所谓“惯例”的单方面自利性选择，没有正确理解金融消费者的权利，特别是没有正确理解和保护金融消费者的公平交易权。

（一）信用卡与金融消费者公平交易权

消费者的公平交易权一般体现为交易意向自愿、交易机会平等、交易条件合理、交易地位对等、交易过程自主和交易结果公正等六个方面。对信用卡消费者而言，这六个方面都还略有欠缺：其一，随着信用体系的完善，金融消费者会越来越信赖信用卡等信用工具，完全不使用信用卡也会影响其信用评级，会给金融消费者工作和生活带来不便甚至麻烦，申请信用卡可能是消费者不得已而为之的“自愿”行为。其二，不能充分自愿的交易在机会上也难言完全平等，如在信用卡与各种公共服务或单位“集体要求”挂钩的捆绑销售行为屡禁不止的情况下，根本保证不了交易机会是平等的。其三，有效的信用卡交易基本还是卖方市场，各发卡银行自行设定的交易条件也大同小异，而且通常还以格式合同的形式要求申请人签约，并提交相关证明材料和（或）担保，申请人只能满足相关条件的现状与交易条件公平合理的要求还有一定差距。其四，消费者向发卡银行申请信用卡时需要附报相关资料，是否批准由发卡银行决定，而且双方在规模、资金等方面的差距导致交易地位难言平等，甚至在对立法、司法和执法等方面的影响力上也是地位悬殊，本文引论的全国首例信用卡滞纳金违宪案引起热议的一个重要原因就是这类诉求第一次得到司法支持。其五，信用卡申请和交易过程中消费者有一定的自主权，即使领取信用卡后消费者也可以选择不激活而不用交纳年费，但由于信用卡使用往往与消费者信用等级挂钩，而且发卡银行对信用卡开卡人还有一定的奖励安排，在征信压力和奖励诱惑下，金融消费者的交易自主终止权也会大打折扣。意向非完全自愿，机会非基本平等，条件非基本合理，地位非基本平等，交易过程不自主都可能会导致信用卡交易的结果对金融消费者难以实现完全公平。可以说现行信用卡交易环境决定了我国金融消费者难以享受公平的交易权利，只能被动地接受商业银行提出的交易条件，包括但不限于被迫接受信用卡透支逾期所产生的高额罚息和滞纳金。

本文引论的全国首例信用卡滞纳金违宪案被告答辩时认为到2015年6月8日的信用卡透支本息就包含了罚息和滞纳金，亦得到法院支持，这是法官尊重消费者意思自治的体现，也说明了金融消费者对信用卡交易不公平现状的默认，我国金融消费者公平交易权的真正实现仍然任重而道远。

（二）我国信用卡滞纳金制度源起探析

信用卡和它所依附的现代商业银行制度都是舶来品。但与发达国家信用卡违约金制度相比，我国金融管理机关为商业银行信用卡业务设立了特别的滞纳金制度，滞纳金成为各家银行信用卡相关协议的标准条款，并得到金融监管部门和各级法院的支持。究其原因，与我国特定的经济社会条件和立法、金融发展水平息息相关。

由于地位特殊，银行机构在我国一直受到特殊保护，对信用卡等银行新业务自然也有选择性地给予特别的制度性保护。改革开放以来，国家为银行实行显性或隐性担保，银行不实行破产的“惯性”延续至今。即使现在已经建立了存款保险制度，但对银行破产的探索进展仍然缓慢，而且系统重要性银行不能破产也还是各方共识。因此长期以来，金融监管部门在制定业务规则时通常会倾向于保护商业银行利益。比如，1999年3月1日实施的《银行卡业务管理办法》第二十二条就特别设定了信用卡滞纳金和超限费制度③。商业银行出于自身利益最大化的考虑，顺理成章地将其转化为相关行政规章或规范性文件的相关条款。

当然，相关立法研究和司法实务发展滞后，也是信用卡滞纳金制度不合理而又被长期保存的外部条件。由于信用卡业务是商业银行在20世纪80年代才引进的业务，一直没有专门的法律法规对其进行规范，在司法方面也主要适用《民法通则》、《合同法》和《商业银行法》。但是由于缺乏行政强制法，理论界和实务界都没有认真研究信用卡滞纳金的性质问题，所以法院通常根据契约自愿原则支持银行的信用卡滞纳金主张。

（三）取消信用卡滞纳金与金融消费者公平交易权保护

中国人民银行2016年4月15日发布、2017年1月1日实施的《中国人民银行关于信用卡业务有关事项的通知》明确规定取消信用卡滞纳金，违约金由发卡银行和金融消费者协商决定，并且实行最高可以打七折的弹性透支利率，免息期可以约定超过60天。这表明，信用卡滞纳金制度寿终正寝，全国首例信用卡滞纳金司法判例或多或少对顶层决策产生了实质影响。当然，这更是多种因素共同作用的必然结果。

1. 金融管理理念。改革开放以来，以银行为主导的金融体系在促进经济增长、承担企业改制巨大成本等方面发挥了难以替代的关键作用。基于此，国家对金融机构实行特殊的管理和保护政策既名正言顺，又合乎逻辑。但随着经济和金融的深入发展，金融消费者保护已成为发达金融体系的共同特征，我国金融监管部门都顺应趋势设立了金融消费者权益保护专门机构，全面加强金融消费者权益保护正式提上议事日程。

2. 金融立法和金融司法实践。如前所述，在侧重保护金融机构时期，我国对金融机构和金融业务的立法和司法保护明显高于对一般市场主体的保护，盗窃ATM按盗窃金融机构定罪量刑都曾引起争议。进入新世纪以来，金融法律实践中开始关注到金融市场的公平问题，金融立法理念和司法实务都逐步从侧重保护金融机构转向兼顾金融消费者权益保护，另一个比较鲜活的例证是司法实践中对民间借贷的认定，从严格限制为自然人间偶发性、生活性借贷逐步放宽到工商企业间偶发性经营性借贷，本文信用卡滞纳金违宪案判决说理部分的核心思想也是基于商业银行和金融消费者公平性的考量。

3. 消费者权益保护大环境。近年来，随着我国市场经济体制的完善和促进消费政策的确立，以《消费者权益保护法》修改和相关促进消费政策陆续出台为标志，消费者权益保护工作提到一个全新的高度，金融消费者权益保护的重要性也随之提升，不仅金融管理部门，其他政府部门、司法机关、新闻媒体都更加关注金融消费者权益保护问题，信用卡滞纳金作为关系大多数切身利益的现实问题，更是得到了前所未有的关注，其最终被中国人民银行发文取消也就顺理成章了。

四、涉卡金融消费者公平交易权法律保障机制及其基本路径

涉卡金融消费者公平交易权问题盘根错节，来由已久，涉及范围广，影响面大，是当前最突出、也最具代表性的金融消费权益问题。对此，应从立法、司法、行政监管、社会监督、金融自律等方面予以综合治理。

（一）立法与制度

1. 尽快建立完善的法律法规体系。建议在修改《银行卡业务管理办法》的基础上修订完善相关的规章制度、细则；建立以金融消费者公平交易权保护为核心的法律法规体系，根据金融发展实践及时更新完善相关管理规范，为金融执法和金融司法做好法律法规保障。

2. 完善信用卡定价体系。当前信用卡溢缴款取现、挂失、销卡余额支取等方面收费的情况千差万别，不只是因为统一的规范政策约束和独立的监管缺失，更是因为没有完善信用卡费用的定价体系，所以需要尽快建立相关的科学定价机制。

3. 建立并完善信用卡相关配套制度。制度能否良好运行，靠的不只是这个制度本身，还有其实施的条件是否成熟，其配套制度是否已经建立起来。为了多方位地保护金融消费者的合法权益，可以适当地参照英国的金融巡视员制度来建立自己的制度，也可以适当地参照美国的证券集团诉讼制度来建立我国的金融消费集团诉讼制度。

（二）司法保障

司法权是维护消费者公平利益的最后防线。完善金融消费者公平交易权司法救济首先是改善司法环境，要依法公平裁决。其次是改革和完善司法制度，可以考虑设立金融消费案件专门法庭或小额法庭，对金融消费侵权案件速立案、速审理、速执行。还可以考虑建立针对金融消费者或其他消费者的公益诉讼制度或团体诉讼制度，支持不具备金融专业知识或无力支付诉讼费用的金融消费者寻求司法保护。

（三）行政执行与监管

保护金融消费者公平交易权等合法权益是包括人民银行、银监会和工商行政管理机关等其他行政机关在内的行政管理职责。要健全行政法律法规体系，增加和完善有关金融消费者私权保护的内容和程序，规范行政执法行为，减少临时性行政措施，形成监督合力，督促行政机关及其执行人员严格依法保护金融消费者的合法私权。

（四）自律机制

金融机构要做好金融消费者公平交易权方面的内部制度建设，相关信用卡合约条款要公平合理，使用语言要通俗流畅、浅显易懂，杜绝歧义、误读。要探讨完善信用卡预约销卡制度，对由于无法实时结算产生的利息欠款和违约金等问题，可以通过预约销卡、提前告知等制度进行规范和解决。探讨建立法定信用卡拒付制度。要把这种举证责任倒置到银行；借鉴欧盟或者美国的经验，在完善签字和数字密码安全性的基础上，建立法定信用卡拒付制度。金融机构要建立独立的、封闭运行的信用卡侵权投诉处理机制，对金融消费者反映和投诉的侵害金融消费者公平交易权在内的事项进行独立调查，独立公正处理。为保护消费者投诉机制有效运行，可以实行金融机构投诉处理系统和金融监管部门金融消费者权益部门信息共享，赋予监管机构消费者权益保护部门工作人员随时访问金融机构消费者投诉处理系统和数据库的权力。

（五）第三方监督

积极探讨利用各种第三方力量的监督作用来保障和维护金融消费者的公平交易权。一方面，建立金融消费者权益保护协会等专门的金融消费者权益保护组织，或在各级消费者协会下设立金融消费者权益保护专业委员会，针对格式合同等普遍性的侵犯金融消费者公平交易权的行为共同应对，切实保护金融消费者的合法权益。另一方面，充分利用传统新闻媒体或新媒体做好金融消费者公平交易权保障工作。

注：

①宪法条文为：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

②成都高新区法院民事判决书（2015）高新民初字第6730号。

③该办法第二十二条规定：“发卡银行对贷记卡持卡人未偿还最低还款额和超信用额度用卡的行为，应当分别按最低还款额未还部分、超过信用额度部分的5%收取滞纳金和超限费。”

参考文献：

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