协作性公共管理：对中国行政体制改革的意义

孟庆国 吕志奎

协作性公共管理：对中国行政体制改革的意义

孟庆国 吕志奎

一、协作性公共管理的兴起及其背景

过去几十年的公共管理实践使人们逐步认识到，人类正生活在一个涉及许多组织和群体，而这些组织和群体有责任合作解决公共问题的权力共享的世界里，需由公共部门、私人部门和非营利部门协作提供高质量的公共服务，并协同解决复杂的社会问题。而新公共管理改革倡导市场化、商业化和民营化等在公共部门中的积极利用，其在有效提高管理效率的同时也产生了“机构/部门裂化”和组织“碎片化”等困境。为解决这些问题，从20世纪90年代中后期开始，英国、澳大利亚、新西兰、美国和加拿大等国家开始思考如何更有效地为公众提供公共服务，推动以协作性公共管理为主要内容、超越传统公共行政和新公共管理的政府改革。如奥利瑞所言，在过去10余年间，公共行政中的一个新进展就是协作性公共管理领域的开拓①。协作性公共管理是指为联合实现单个部门无法更有效或独自不能实现的某一结果，在两个或更多部门中组织间的信息、资源、活动和能力等方面的联系、整合或共享。协作性公共管理的兴起和发展，主要有两方面的背景：

第一个背景是社会变革。“社会变革论”认为，社会变革使得政府治理面对一种全新的社会生态环境，各种“跨边界公共问题”不断涌现，有效应对和解决这些跨边界问题涉及多个部门、多个管辖区甚至整个社会，需要政府多个相关职能部门，甚至包括私人部门、非营利组织和公众的协同配合。这使得公共部门管理者始终是在一种复杂的组织环境中工作，并促动发展科学制定公共政策、有效实施公共项目和实现公共责任的新战略，围绕服务对象的需求和偏好，以资源整合为主线，突破和超越基于地区和部门边界的公共管理模式，构建跨部门协作治理网络。而电子政务的发展，是协作性公共管理兴起和发展的重要因素。

第二个背景是部门失灵。“部门失灵论”认为，当今政府面临的许多问题不可能通过传统官僚制和以边界为基础的科层制解决。信息时代需要可以跨部门职能和边界联系的组织结构。跨部门协作被认为是解决组织“碎片化”和专业任务分工的普遍方法。跨部门协作更有效率，有助于克服空间分化和职能分割带来的管理“碎片化”问题。而公共事务的广泛联系性和渗透性，使得相应的管理不得不打破科层制的严格界限，以协同工作的方式，走向跨边界、跨部门、跨层级和跨行业协作管理。因而，传统官僚体制在治理复杂性社会问题上的能力失灵催生了协作性公共管理的兴起。

二、协作性公共管理的理论内涵

1.理论基础。

协作性公共管理建立在资源依赖、交易成本和网络治理理论基础之上。从资源依赖角度看，资源相互依赖和共同利益目标是协作性公共管理的前提条件。组织间存在资源依赖，一个部门必须依赖其他部门提供资源才能顺利运转或提供公共服务，产生协作的动机和意愿，需要建立资源共享安排，而这种共享安排有助于强化部门间资源交换与合作关系。从交易成本角度看，跨部门协作的潜在好处体现在管理效能和效率的提升上，比如抵抗外部不确定性的能力、分担责任和风险、整合部门资源和获取竞争优势、节省交易成本、改善组织学习、提供更优质的公共服务和创造单独行动难以实现的更大价值等。网络治理理论关注组织间协作，重视建构跨部门协作模型，主要解决单个组织不能或无法有效解决的公共问题。

表 1 协作性公共管理中跨部门协调与整合的实现层次

2.基本观点。

协作性公共管理主张在公共决策与公共服务过程中，发展互动式、参与式和协作性的管理体制机制，把不同部门或不同辖区的权力、职能、资源和优势联结成一个共同的资源与整体化的治理结构。初衷是促使各种公共管理主体，包括政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门在公共管理过程中更有效率地协调与合作，建设功能整合、有效利用稀缺资源、为公民提供无缝隙服务、创造公共价值的服务型政府。具体包括如下基本观点：

一是消除政府系统不同部门间的封闭分割状态。基于特定政策和任务，对不同部门实施优化组合和整合，并促进这些部门有效沟通与合作协调（见表1）。

二是倡导政府、社会组织和社会企业跨界合作互动的理念，破除纵横条块分割管理，在不同部门间建立了一种整体性的思考和交流方式，实现跨部门资源交换与能力整合，以推进公共管理系统的整体有序运转。

三是通过文化、价值观、信息和培训进行协同工作，最大限度地减少损害彼此利益的边界和不同政策，将某一特定政策领域或网络中的不同利益相关者有效组织在一起以创造公共价值为终极目的的集体行动网络，实现1+1〉2的协同效应。

四是构建跨部门协作机制或成立部门间协调机构。通过共同领导、整合结构和联合团队，以及资源整合和政策整合进行协同，更有效地利用稀缺资源。

五是公共服务的协作提供机制，建立“一站式”服务中心，共享公共服务界面，多部门合作提供整体化的公共服务。

六是新的公共责任和绩效评估机制。通过共同的结果目标、绩效指标和监管推进协作，并建立冲突和争端解决机制。

近年来，国外学者对协作性公共管理的讨论热烈，目前该领域的研究主要围绕政府间协作、政府内部协作和政府外部协作三个方面展开（见表2）。协作性公共管理代表了当前公共管理的发展趋势，或者说，未来的公共管理将是一种“协作性公共管理”模式。

三、协作性公共管理对我国行政体制改革的意义

协作性公共管理的兴起和发展将是对“条块”分割体制下政府部门现有的管理理念、职能体系、组织结构和业务流程的一次挑战和变革，对于加快推进我国行政体制改革和建设服务型政府具有重要的指导意义。我国各地区、各部门差异较大，不同层级政府和部门之间要实现高效运转，必须依靠协调合作来实现。我国历次行政体制改革注重机构整合，通过机构重组，调整部门设置。跨部门协作可以成为推进我国行政体制改革的一种策略，从协作性公共管理角度来审视我国行政体制改革的现状与前景，对于拓宽改革的内涵和思路具有重要意义。

1.加大政府部门职能整合力度，解决部门职能分割问题。

表 2 协作性公共管理的分类框架

从部门看，我国行政体制改革主要解决部门之间职能分工与协作的关系。政府部门职能体系是分工与协作的整体，部门职能分工管理不是绝对的，每一个部门的权力和职能也是有限的，难以完全独自掌控管理活动的全过程，其管理职能的履行和管理目标的实现，必需依赖其他部门及其职能的履行。为协调部门间关系，一种策略是加大部门职能整合力度，整合相近和相似职能，变部门间扯皮为部门内部协调，最大限度地减少因地区、部门、行业、职能分割带来的公共政策、公共服务“碎片化”问题，特别是部门间的推诿扯皮。为解决职能交叉、机构重叠、政出多门和副职过多等问题，建议按照党的十七大关于建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构、组织结构和运行机制，加大机构整合力度，建立健全职能有机统一的大部门体制，变多部门分割管理为一个部门相对集中管理。

2.建立健全部门间协调配合机制，解决部门间协调困难的问题。

协调部门间关系的另一种策略是建立部门间协调工作机制，修补管理空间“碎片化”问题。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制”。历次机构改革，主要是通过划清部门职能边界和裁并机构解决部门职责交叉问题，对于加强政府部门间协调配合的重视和研究不够。但国内外实践证明，部门再大也有边界，只要存在分工，部门间必定出现协调配合问题。在欧美等国，协调不同机构的行动，可以削减机构或建立跨部门协作小组，将这些机构进行整合。建议政府机构改革要整体配套，除通过合并部门推行大部门制以外，还必须建立部门间职能分工与协作机制。从这个意义上说，跨部门协作是我国行政体制改革中值得开拓的空间。在“十二五”期间，建议我国政府机构改革应该将健全跨部门合作协调机制作为一项重要内容，推进跨部门合作协调制度化和常态化，整合部门行政资源，提高综合统筹能力。

3.完善跨部门网络化协同工作框架，整合提升电子政务的服务能力。

“十二五”规划纲要提出：“以信息共享、互联互通为重点，大力推进国家电子政务网络建设，整合提升政府公共服务和管理能力。”我国目前的电子政务仍存在部门之间、各应用系统之间相互不能联通、信息不能共享问题。从公众的角度来看，信息技术的全部潜能只有通过横向整合跨不同职能部门的公共服务才可有效实现。协作性公共管理主张从结构整合的角度推动电子政府的组织设计，整合和优化跨越多个政府部门边界的行政业务流程，把涉及到处理同一项业务的各个部门整合在流程上，使完成该项业务所涉及的各个职能部门、所需要的各个功能环节和人员以及各种资源通过信息技术整合成为一个无缝隙的协同工作流程，其主要目标是促进各政府组织更好地协作，减少“信息割据”，构建整体化的电子公共服务网络，提升电子政府的协同服务能力。

4.构建参与式社会管理格局，解决社会管理主体与资源整合的问题。

协作性公共管理倡导“参与式治理”，社会组织和公民积极参与政府决策和社会公共事务管理。胡锦涛同志2011年2月19日在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出：“支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用”。“十二五”规划纲要提出：“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。”这些要求政府树立协作治理的理念，形成政府与其他社会主体共同参与社会管理的体制机制，重视从社会体制中开发和培育社会管理的“合作”力量，广泛动员和引导各类社会组织参与社会管理和服务，通过吸纳和整合社会资源，不断扩大社会组织参与社会管理的空间，积极培育和提升社会组织的参与能力和自我管理能力，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。同时，构建社会利益协调机制和社会矛盾化解机制，发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会管理和服务的整体合力，使社会管理成为一种更具建设性、包容性和合作性的民主管理形式。

5.构建社会多元主体合作提供公共服务的机制，解决公共服务的供给效率与质量问题。

“十二五”规划纲要提出：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”协作性公共管理主张构建公私部门合作伙伴关系，作为改善公共服务提供效率和质量的一种制度安排。在城市基础设施领域可以引入市场化和社会化机制，按照提供者、生产者和消费者相分离的原则，政府可以把公共服务的生产职能以法规、合同或购买服务等方式委托给私人部门或事业单位，搭建政府、企业和公益性社会组织共同提供服务的协作平台。政府部门在公共服务提供过程中的主要职责是确定某种公共服务项目的数量和质量标准，强化对公共服务供给过程与效果的监管和评估。

6.构建区域合作协调机制，解决区域资源整合与共享发展的问题。

地区分割加剧了政策不协调问题。“十二五”规划纲要提出：“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。”泛珠三角、长三角、京津冀区域、环渤海经济区域的发展表明，区域经济一体化在国民经济和社会发展中的作用重要。这意味着我国未来发展更加注重跨省区域协作，经济空间格局将从“行政区经济”转向跨省区边界的区域经济，要求相应的区域治理模式从基于行政区划界限的“行政区行政”转向跨行政管辖边界的区域协作性公共管理，以解决地区分割管理问题。在现阶段，要突破传统的“竞争压力型”体制各自为政的思维方式，树立“合作发展型”的区域公共管理思维，形成地区间合作机制、援助机制和利益补偿机制。

（作者系清华大学公共管理学院教授；公共管理学院博士后）

①奥勒雷,萝丝玛丽,杰勒德,凯瑟琳,宾汉,丽莎·布劳姆格林.协作性公共管理研讨会介绍[J].公共管理评论,2006.66(附刊1 12月):6-9.