大气污染治理的政策工具变迁研究

2019-01-14周付军胡春艳

江淮论坛 2019年6期

周付军胡春艳

摘要：政策工具的选择和使用直接影响区域大气污染防治效果，文章借助内容分析法，从政策工具强制性、协作性和系统性程度三个方面呈现长三角地区大气污染防治政策工具的变迁情况。研究发现，2001—2018年间，长三角地区大气污染防治政策工具使用变迁在理念上逐步由单独行动走向协同合作、思路上逐步由被动应付走向主动治理、场域上逐步由行政主导走向政社共治、动力上逐步由高位势能推动走向主观自觉治理。因此，文章建议未来应创新和增加经济型和信息型政策工具使用，纳入多元主体参与大气污染防治提升协作程度，以整体治理思维化解区域大气污染防治内部治理碎片化困局。

关键词：长三角;政策工具;强制性;协作性;系统性

中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2019）06-0134-008

一、问题的提出

改革开放40年来，长三角地区已成长为我国经济发展龙头，人们生活水平和质量稳步改善。然而，近年来长三角地区大气污染问题逐步凸显，严重影响了长三角及周边地区人民生活质量和身体健康，大气污染已成为长三角地区政府、社会和人民群众共同关注的焦点问题。环境保护和污染治理成效不仅事关经济社会可持续发展和生态文明建设，更直接关系人民群众根本利益。[1]上海市、安徽省、浙江省和江苏省等地方政府为应对区域大气污染问题，出台了一系列大气污染防治政策。囿于大气污染的流动性和跨域性特征，区域协同治理是应对大气污染问题的必由之路和最佳选择。

政策工具的有效使用是政府治理效能的保障，大气污染治理政策工具变迁是认识、把握和治理区域大气污染问题的一个关键切入口。政策工具科学分类是保障政策工具有效选择和使用的基本前提。当前的环境政策工具主要有两种划分方式。一是依据强制性程度划分，有二分、三分和四分三种形式：二分类中，叶琴等[2]将环境政策工具划分为市场型工具和命令型工具，李冬琴[3]将其划分为命令控制型和市场激励型工具，黄清子等[4]将大气污染防治政策工具分为政府直接调整责任主体行为和政府间接调整责任主体行为等不同类别。三分类中，姜玲[5]、冯贵霞[6]等将其分为命令控制型、市场型、公众参与型，经合组织[7]则划分为命令控制方法、经济手段和劝说式三种，赵新峰[8]、陈永国等[9]在研究京津冀大气污染问题时又分为管制型、市场型和自愿型政策工具，杨志军等[10]对改革开放以来43份环境政策文本进行分析时将环境政策工具划分为市场化工具、命令控制式工具和信息发布三类。四分类中，世界银行[11]将环境政策工具划分为利用市场、创建市场、环境管制和公众参与四类，张坤民[12]、丰月[13]等则将其划分为命令控制手段、市场经济手段、自愿行动和公众参与四类。二是在强制性程度划分基础上对政策工具分类研究进行了扩展和延伸，其中以罗斯维尔[14]“供给型、环境型和需求型”的划分最为典型。由此可见，学者已经对环境政策工具分类做了细致深入的研究。但是，随着区域大气污染问题呈现出越来越强的超时间性和跨属地性特征，相应的环境治理政策工具研究也应对大气污染政策工具使用的协作性和系统性予以关注。基于此，本研究从工具强制性、协作性和系统性程度等方面分析区域大气污染防治政策工具变迁情况，在呈现区域大气污染政策工具变迁特征与趋势的基础上，以期为未来区域大气污染防治政策的制定（修订）提供基本参考。

二、长三角地区大气污染防治政策工具变迁的分析框架

（一）政策工具核心概念界定

强制性程度是指工具所具备的行政干预能力的强弱程度。根据干预能力强弱可将大气污染防治政策工具划分为“管制型”、“经济型”和“信息型”三类：第一，管制型政策工具具有较为明显的强制性特征，也是政府干预大气污染治理最为偏好的工具;第二，经济型政策工具强制性程度适中，主要借助市场作用来应对区域大气污染问题;第三，信息型政策工具是政府以外的社会公众、组织参与区域大气污染防治的主要手段和工具，旨在将社会公众、组织等纳入到区域大气污染防治行动中。

协作性程度是指区域大气污染防治政策制定主体间的互动和配合程度。包括：第一，参与制定大气污染防治政策的主体分布情况;第二，参与制定大气污染防治政策的主体间协同合作情况;第三，各大气污染防治政策制定主体颁布的政策法规覆盖情况。

系统性程度是指大气污染政策整体政策工具选择和使用的系统化程度。具体来看，第一，区域大气污染防治的体系建设情况;第二，区域大气污染防治信息系统搭建和共享情况;第三，区域大气污染防治资金管理和使用;第四，区域大气污染防治在技术、管理等方面的交流合作情况。

（二）核心观测指标

研究以《北大法宝数据库》和中国政府网为政策文本数据源，以“大气”、“空气”、“大气污染”和“空气污染”为关键词，检索2001年到2018年间上海市、安徽省、浙江省和江苏省颁布的大气污染防治政策文本，共计获得政策文本359份。剔除低关联度及重复文本后，共获取有效文本268份，上海市、安徽省、浙江省和江苏省分别为50份、57份、75份和86份。

“强制性程度”和“系统性程度”两大指标主要采取文本内容分析法，结合Nvivo质性分析软件查询、搜索功能和人工文本阅读方式进行文本内容解读分析。软件查询、搜索和人工阅读参考指标和编码节点如表1所示，编码和阅读对象为某一具体的政策文本。“协作性程度”指标则采取文本内容分析方式来进行编码和计算，通过统计政策文本的政策制定主体间联合发文情况来反映政策主体协作情况，如同一政策文本中出现两个及以上政策制定主体则视为存在政策协作。

（三）政策工具指标赋值说明

强制性程度赋值方式：政策工具所含内容在政策文本中出現一次，则赋值为1，最终值为出现次数累加值。协作性程度赋值方式：如果某份政策文本中出现多个政策主体协同情况，则将协助性程度值赋值为1，最终值为政策文本协同情况出现次数累加值。系统性程度赋值方式：如果政策文本中出现“体系建设”、“信息系统”、“资金管理”和“交流合作”等关键词n次，则系统性程度值赋值为n，最终值为出现次数累加值。

（四）长三角地区大气污染防治政策工具变迁分析框架

综上，本研究以管制型、经济型和信息型政策工具变化来检视政策工具强制性程度，以政策文本制定主体联合发文情况来反映政策工具协作性程度，以体系建设、信息系统、资金管理和交流合作等指标来反映大气污染防治政策工具系统性程度。

三、长三角地区大气污染防治政策工具变迁内容分析

（一）长三角大气污染防治政策总体变迁情况

长三角地区大气污染防治政策随时间演化变化较为明显（表2）。第一，大气污染防治政策总体上呈现为发端、增强、高峰和稳定四个阶段。2001—2005年间，三省一市逐步开始重视大气污染问题，但出台政策数量较少;2007年开始，长三角地区大气污染防治政策逐步增加，在2010年达到小高峰，在2014年达到历史最高峰;2014年后，大气污染防治政策数量维持在较高水平。第二，三省一市大气污染政策数量表现出明显的阶梯式递减趋向，即2001—2018年间江苏省、浙江省、安徽省和上海市大气污染政策数量依次递减。

（二）长三角大气污染防治政策工具强制性程度

在政策工具强制性程度方面（图1）。第一，三省一市均十分重视和偏好使用管制型政策工具，其使用频率和数量显著高于经济型和信息型政策工具。第二，三省一市经济型政策工具的使用时间要明显晚于管制型和信息型政策工具。经济型政策工具最早是浙江省于2003年以排放收费、补贴/补助、排污权交易和生态补偿等形式出现，2007年在江苏省以排放收费形式出现，2010年在安徽省以排放收费、环境税等形式出现。上海市直至2013年才以排放收费、补贴/补助和科技研发的形式出现。第三，信息型政策工具使用频率高于经济型政策工具，甚至在个别年份超过了管制型政策工具的使用频率。从政策工具使用稳定情况来看，信息型政策工具总体波动情况较大，管制型次之，经济型最为稳定。

从管制型政策工具（图2）来看，第一，管制型政策工具总体上表现为逐步上涨趋势。其中，排放标准、禁令、许可等政策工具最早于2001年在上海市开始采用，直到2013年才开始使用督查/问责、整改等管制型政策工具。安徽省从2004年开始使用排放标准、禁令等政策工具规制大气污染，2010年开始使用督查/问责和污染控制等政策工具，2013年将整改纳入管制型政策工具箱中。浙江省管制型政策工具使用稍晚于上海市，但其工具箱中的工具种类是最为齐全的。相比之下，江苏省管制型政策工具使用表现出较为明显的渐进趋势。其最早于2004年开始使用排放标准和禁令等工具，2005年增加许可类工具，2007年增加污染控制工具，2009年增加整改工具，2012年增加督查/问责工具。第二，2001—2018年间，管制型政策工具使用分别在2010、2014和2018年经历了明显的三高峰变化。有趣的是，中央部门在这三个时间节点上均颁布了具有指导性意义的政策文件，表明管制型政策工具使用与高位政策势能存在紧密关联。第三，2008年前，管制型政策工具使用频率较低或未使用。2009—2016年间，浙江省管制型政策工具使用频率最高，江苏省次之，安徽省和上海市较低。2017年以来，管制型政策工具使用呈现加速上升趋势。

从经济型政策工具（图3）来看，第一，长三角地区大气污染防治经济型政策工具使用总体呈增加趋势，但增长幅度不大。其中，上海市自2013年开始使用排放收费、补贴/补助和科技研发等经济型政策工具，2018年增加了环境税工具。安徽省自2010年开始使用排放收费、环境税、排污权交易、生态补偿和科技研发等经济型政策工具，2013年增加了补贴/补助工具。浙江省自2003年开始使用排放收费、补贴/补助、排污权交易和生态补偿等经济型政策工具，2008年增加科技研发工具，2017年增加环境税工具。江苏省自2007年开始使用排放收费的经济型政策工具，2010年增加了补贴/补助、排污权交易和科技研发等工具，并分别于2013年和2016年增加了生态补偿和环境税工具。第二，2001—2018年间，经济型政策工具使用经历了三高峰变化，这与管制型政策工具相似，可能受到高位政策势能的影响。第三，2009年以前，经济型政策工具几乎未得到使用。2009—2012年，浙江省经济型工具使用数量最多。2013—2016年，江苏省经济型政策工具使用数量最多。2017年以来，经济型政策工具使用有增加趋势，江苏省最为明显。

从信息型政策工具（图4）来看，第一，长三角地区信息型政策工具使用表现为小幅上涨波动、总体稳定的趋势。其中，上海市自2001年开始使用信息公开的信息型政策工具，2013年增加了公众参与和宣传教育等工具。浙江省和安徽省信息型工具使用较少，首次使用时间分别为2003年和2010年。江苏省自2005年开始使用信息公开和公众参与等信息型政策工具，2007年增加了宣传教育工具。第二，信息型政策工具使用经历了两次高峰波动，首次出现在2010年，2014年达到历史最高峰。2015年以来信息型政策工具表现低迷，始终处于低频使用状态。第三，2009年以前，信息型政策工具几乎未得到使用，2009—2017年间浙江省信息型政策工具使用数量始终高于其他省市，上海市、安徽省和江苏省信息型政策工具使用变化趋同，波动不大。

（三）长三角大气污染防治政策工具协作性程度

第一，省域联合发文。从政策主体协同情况看，长三角大气污染防治政策主体协作主要发生在省域范围内。由图5可知，上海市环境保护局是上海市大气污染防治发文最多部门，其分别在2014、2017年联合上海市经济和信息化委员会发布《关于抓紧落实本市工业行业空气重污染应急工作方案的通知》和《关于加快推进上海市大气考核企业清洁生产工作的通知》。2018年与上海市食品药品监督管理局和城市管理行政执法局共同发布《关于进一步完善本市餐饮行业大气污染防治工作的通知》。

安徽省和浙江省联合发文情况如图6所示，安徽省和浙江省大气污染政策制定主體间协作性程度较低。其中，安徽省政策主体协同情况仅出现一次，为合肥市环境保护局和中共合肥市委对外宣传办公室联合发布《关于印发《“国祯杯”大气污染防治好新闻评选活动方案》的通知》。浙江省同样只有一次政策主体联合发文情况，为中共湖州市委办公室和湖州市人民政府办公室共同发布《关于印发<湖州市大气污染防治（治霾318）攻坚行动实施方案>的通知》。

江苏省联合发文情况如图7所示，江苏省联合发文情况在大气污染防治领域出现两次政策主体联合发文情况，分别为中共徐州市委和徐州市人民政府共同发布的《关于提升城区环境空气质量工作的意见》以及中共南京市委和南京市人民政府发布的《关于印发<深化蓝天计划控制大气污染实施方案>的通知》。

第二，跨域联合发文。如图8所示，2014年三省一市人民政府联合印发《长三角地区重点行业大气污染限期治理方案》，针对长江三角洲地区大气污染问题出台大气污染治理协同行动方案。2018年长三角地区人民政府进一步扩展了大气污染防治政策协同范围。该年度三省一市人民政府与生态环境部（环境保护部）、国家发展和改革委员会等中央层面各部委联合发布了《关于印发<长三角地区2018―2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案>的通知》，进一步将大气污染防治政策协同范围由长三角区域扩展到中央层面各部委。

（四）长三角大气污染防治政策工具系统性程度

从政策工具使用系统性程度（图9）可知，第一，总体上长三角地区大气污染防治政策工具使用系统性程度逐年增强。其中，上海市自2001年开始关注交流合作方面的政策整合，2013年增加了体系建设、信息系统和资金管理等政策工具。安徽省2010年开始使用体系建设、信息系统和资金管理等政策工具，2015年增加了交流合作方面的政策整合措施。浙江省2003年开始关注体系建设、资金管理和交流合作等方面的政策整合，2012年增加了信息系统的政策整合措施。江苏省2010年开始关注体系建设、资金管理和交流合作等方面的政策整合，但始终未出现信息系统方面的政策整合措施。第二，长三角地区政策工具使用系统性程度经历了2010和2014年两次整合高峰，政策工具系统性程度表现出较为明显的“间断—均衡”变化。第三，2009年以前政策工具系统性程度不明显;2009—2017年间，浙江省大气污染防治政策工具使用系统性程度最高，江苏省次之，安徽省和上海市政策工具使用系统化程度最低;2017以来，长三角地区大气污染防治政策工具系统性程度呈上升趋势。

四、研究结论与建议

（一）研究结论

1.治理理念：由单独行动走向协同合作

政府政策工具使用理念是政府执政理念在具体政策领域的反映，客观上也是政府行为模式在某一具体政策领域的呈现。长三角地区政府在大气污染防治政策工具使用方面已表现出较为明显的合作治理趋向。其一，长三角地区政府部门大气污染防治政策工具箱在不断扩容，主要表现为在持续优化管制型政策工具基础上，不断增加经济型和信息型政策工具，既反映出地方政府持续致力于优化和创新大气治理政策工具组合，也表明地方政府在依据时代和地方社会发展实践变革工具使用理念和模式，推动政策工具逐步由原来的单一控制模式转向多元政策工具合作模式。其二，跨域协同治理理念和模式正逐步生成。各省市早期大气污染防治政策局限于省域范围，未曾出现涉及省域合作和联动的文本描述，表现为典型的独斗式治理思维。然而，近年来三省一市大气污染防治政策越来越多地提及区域联动、区域共治，甚至联合出台相关政策开展大气联防联控行动，这表明长三角地区政府和社会跨域协同治理理念正在逐步形成。此外，近年来中央政府对生态文明建设和生态环境保护的重视，以及长三角地区大气污染综合治理攻坚行动等区域性大气污染防治行动的实施，也在客观上加速了长三角地区协同治理理念的生成。

2.治理思路：由被动应付走向主动治理

从前文分析来看，早期长三角地区大气污染防治主要依赖于管制型政策工具开展大气污染治理行动，较为依赖禁止、督查问责、整改等事后惩戒性工具的使用。实际上反映的是政府经济发展优先、环境治理靠后的逆向治理思维，以“维稳”的心态来治理大气污染，其本质上是将大气污染防治视为一种服务于经济发展的被动式逆向治理，主要目的是为地方经济发展提供辅助支撑，而非保护生态环境。伴随长三角地区经济发展和大气污染问题频发，政府大气污染防治政策工具使用目的正在悄然变化。一方面，大气污染防治更多地使用排放收费、环境费、排污权交易、生态补偿以及科技研发等经济型政策工具来强化大气污染防治，大幅提升了大气污染治理成效。另一方面，经济型政策工具将市场思维带入到大气污染防治领域，对于引导企业减排降污，转变产业发展模式，加速生态型经济发展模式形成具有不可估量的促进作用。此外，相比于事后管制型工具，科技研发等经济型政策工具更多地指向事前主动性预防和引导，即通过事前税率设定、排污限额分配以及支持企业科技研发投入，促使社会企业转变思维理念，逐步由被动应付走向主动预防。

3.治理场域：由行政主导走向政社共治

从长三角地区大气污染防治政策工具变迁来看，大气污染防治政策工具在开放程度方面发生了较为明显的变化，主要变化在于引入了更多社会主体参与到大气污染防治行动中，极大地提升了大气污染防治政策参与度和政策工具开放性程度。2009年以前，信息公开、公众参与以及宣传教育等信息型政策工具的使用匮乏，在一定程度上表明早期大气污染防治主要是由政府行政部门主导进行，群众、社会组织和企业参与程度较低。这既有人民群众及组织环境治理参与意识和环境保护知识不足的原因，也有政府治理思维的影响，未能给多元主体参与大气污染防治提供相应参与渠道和平台，形成了早期大气污染防治以行政为主导的局面。2010年以来，长三角地区政府不断地增加和强化信息型政策工具，使得信息型政策工具使用力度一度超过了经济型政策工具。这既反映出政府大气污染治理思维正在逐步转变，开始寻求社会力量的参与和支持，也反映出在政策工具具體设计上扩充了政府环境治理信息公开渠道、扩宽信息公开范围，以确保社会更加便捷地获取环境治理信息参与其中。同时政府还引入政府与社会资本合作模式（PPP）等新型治理模式参与到大气污染防治中，充分借助市场力量助力大气污染防治，提升治理效果和质量。

4.治理动力：由高位推动走向主观能动

长三角地区大气污染防治政策分别在2010年和2014年经历了两次政策高峰。值得关注的是，中央层面分别于2010年和2013年颁布了两份奠定大气污染防治总基调的政策文本。地方政策工具使用高峰与中央纲领性政策颁布时间契合不仅说明高位中央政策对地方大气污染防治具有极为明显的导向作用，也反映出中央政府大气污染防治的决心和勇气，直接倒逼地方政府加速污染整治。与此同时，长三角地区大气污染防治经过多年探索和努力，已然形成相对成熟的治理政策体系，高位政策势能对长三角大气污染防治政策导向作用正在逐步削弱，这表明地方政府以中央政策为指导，更多地从实际出发，不再单纯依赖中央政策指导，实际上也反映出长三角地区政府大气污染防治主观能动性作用正在逐步显现。显然，长三角地区大气污染防治动力来源已逐步由早期阶段的高位政策势能推动转向主观能动治理阶段。

（二）研究建议

1.创新和增加经济型和信息型政策工具的使用

长三角地区大气污染防治较为偏好管制型政策工具的使用。管制型政策工具具备见效快、执行力强和低成本的优势，能够在短时间内产生较为明显的政策效果。然而，这种运动式的大气污染防治模式不具备可推广性和可持续性，要想实现区域大气污染的持续改观，还需要借助经济型和信息型政策工具予以辅助和强化大气污染治理效果。因此，政府既要充分利用经济型工具发挥市场杠杆力量引导企业和社会公民积极参与环境保护，也要鼓励和支持企业加大科技研发投入，利用科技手段减少排放，提升大气治理效率。信息型政策工具方面，政府不仅要加大大气污染防治相关信息公开力度，让信息突破政府和企业二维边界，进入社会组织和公众关注视野范围内，而且应注重扩宽信息公开、公众参与和宣传教育渠道，创新信息传播、公众参与的形式。

2.纳入多元主体提升区域大气污染防治政策协作程度

社会组织、企业和公众是大气污染防治取得成效和实现可持续治理的关键性参与力量。在环境保护、生态文明建设这种实践活动中，必须贯彻共享理念，必须坚持公正导向。[15]长三角地区应当逐步纳入多元主体共同参与大气污染防治，以协同理念为指导、整体推进为原则，应对区域大气污染问题。这样可以激活社会组织和企业参与活力。政府一是要为环保类公益组织的发展提供更多政策、资金支持，创设良好发展环境;二是应出台环保类社会公益组织管理办法，从组织架构、职能、资金使用和管理、人员安排和活动开展等方面规范其发展，真正发挥公益组织“公益性”作用。此外，将企业纳入大气污染防治协同行动，这样既能够充分听取和掌握企业生产经营需求，缓解企业发展和环境保护的矛盾与张力，也有助于提高企业环保意识，借助设备更新、使用较为成熟的环保节能和绿色技术[16]、生产变革等方式从源头控制大气污染。同时，通过补贴或减税等措施对企业参与大气污染防治导致的损失进行补偿。从微观视角上要引导社会公众参与大气污染防治行动，要在大气污染防治与公众个体行动之间建立价值关联，鼓励公民积极参与环境监管实践并培养保护环境的公共精神。[17]这就需要政府部门通过信息公开、宣传教育等方式使公众认识到个体行为改变对大气污染防治的重要性，一旦公众认识到参与的重要性，诸如公共交通出行等环保行为有望成为自觉。

3.以整体治理思维化解区域大气污染防治内部治理碎片化困局

囿于大气污染流动性、跨域性与行政区划属地管理之间的张力，属地性大气污染防治模式已无法满足区域性大气污染治理需求。因此，政府需要以整体性治理理念为导向，探索构建跨域性质的跨域大气污染治理合作机制。比如，在体系建设方面，借鉴长三角区域合作办公室模式，构建跨域性组织机构，着力协调解决省际合作和协同创新问题;在信息系统方面，可利用大数据技术构建区域大气污染信息监测和共享平台，打破省际信息壁垒，强化省际空气质量监测、机动车管制和污染信息发布方面的沟通与合作;资金管理方面，着重协调省际间利益机制和补偿机制，依据大气污染防治损益确定资金配比，促进资金跨域流动和效益增值;在交流沟通方面，利用好诸如长三角一体化发展高层论坛等高水平、高层次对话平台，推动大气污染治理区域化、一体化。

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