为社会资本参与提供政府支持

◎ 财政部财政科学研究所副主任 刘微

供给端政府的作用

保障房建设当中政府应该发挥什么样的作用？从大的方面讲包括保民生、促发展、争和谐，改善城市低收入人群的住房条件，拉动产业发展，促进经济发展。从更延伸的意义讲就是为城市最低端收入，最低端收入水平的人提供一些保障，提供一些支持。

在这样一些意义上，对于保障房建设来说，不是市场完全可以做到的，政府需要发挥主导作用。住房保障是一个体系，保障房建设是供给端，在住房保障上首先要把房子盖起来，从而为社会提供较低价格的公共产品。

在供给端政府的作用是什么呢？至少包括几个方面：一是资源的组织者。资源包括资金、土地，包括把那些生产单位，建设单位引进来；二是规则的制定。如何组织资源，涉及到组织模式等规则的制定；三是过程监管者。在所有的资金配置，土地配置当中，资源最终的效率是什么？需要有一个监管者，这个监管者也应该是政府来主导发挥作用的。

众所周知，在资源的组织者、规则的制定者、过程的监管者实际上都涉及到最基础资源资金如何调动，如何筹集，如何使用的问题。可以说，政府作为保障房建设资金的直接全部提供者存在着事实上的困难。

现实难题

造成困难的最直接的一个原因就是涉及到我国各级政府财力不足。所谓财力不足是相对的概念，因为支出责任多或者不确定性大，才存在财力不足的问题。财力不足体现在保障房建设资金方面，最明显的两个特点，一个是规模大，一个是需求量集中。今年是1.5万亿的规模，而且是在非常短的时间内就要进入运营，这跟其他某些公共资金的运营是不一样的。

还有以下几个原因，一是政府间支出责任不够明确。我国实行分税制，支出责任乃至具体的财政资金的落实方面国家一直没有明确的说法，明确的依据，明确的标准。那么在支出责任当中就很容易出现一些没有预期的偶发性的或突发性的支出责任。比如今年预算已经做好了，突然这个事下来了，作为相关省政府也好，地市级也好，要为这个资金如何如何，这都是不确定的支付责任。保障房建设也带有这个色彩。

二是政府间收入划分不够科学。作为我们国家多级政府体制，地方政府缺乏可持续的稳定的地方税支撑，这是收入划分不均衡最突出的一个表现。目前作为地方税种，营业税是一个主体税种，但是十二五规划建议已经明确提出在十二五期间要推动增值税和营业税的归并、合拢。从长期看有利于产业深化，有利于市场经济体制完善。但是从客观上会把现在的地方税的营业税改为增值税之后，地方体系就更薄弱了，随之取代的是什么呢？现在来看，很多专家都预期房产税的前景。房地产税从运作上短期内还无法完成地方税支撑税种的功能。

三是财政转移支付制度不够规范。财政转移支付是我国横向部委间决策，进而影响财政分配机制的办法。中央这种横向部委间财政决策机制产生的结果是什么呢？可能某一个部委做了一项决策既没有问你这个事有没有可能，更不会问你这个有没有钱支撑，这个政策中央出多少，地方配套多少。这种现象加剧了地方政府财力上的支出不确定性。

四是财政体制不完善。明显的一个例子是1994年分税制，真正相对规范是在中央和省级进行的，至于省以下分税制实际上是没有贯通的。特别是受到我们五级政府体系的限制，在省以下的分税制实际上是不完全存在的，这就导致很多基层政府在提供基本公共服务方面还存在问题。

撬动社会资本

在政府资金和财政收入明确不足的情况下，做好保障房建设撬动社会资本是必须和必要的途径。

从政府在支持社会资本进入保障房建设领域来看，政府是可以作为，也必须作为的，那就是为保障房构建一个合理的盈利模式。目前社会资本进入保障房建设整体形势并不乐观，尽管市场上有很多现金流，他们也未必会选择保障房建设这样一种项目。

在构建保障房合理模式当中，我有几点设想：首先就是保障房建设规划。这个规划不是务虚的规划，而是一个实在的规划，包括两方面，第一是算帐，第二个是整合资源。怎么算帐？现在的保障房建设是有层次性的，廉租房项目，限价房项目盈利空间是不一样的，作为地方政府应该以大带小托起市场回报小的，你要对你的资源，有一个通盘考虑，你需要多少钱，怎么才能做到平衡。限价房可以有市场空间，作为政府部门，在不违反政策上限的情况下，你有多大能量能够把廉租房带动起来。

假如现在保障房建设对于地方来说承担责任的是在省级，作为一个省级的政府对你各个地市资源保障房建设还要有一个准确的判断。一是服务的成本可以降低，另外在资源的平衡上，这个地市好，那个地市情况差一点，在地市之间进行平衡，最终有利于整个省级层面保障房建设进行推进。

在资金结构的选择和倾斜上很明晰的导向，还是要向要求回报率不是特别高，追求稳定的资金类型倾斜，比如说保险类、社保基金。现在很多地方已经开始探讨公积金建保障房，都是可以进行试点探索的。比如说激励机制，补偿和让利。实际上我们撬动社会资本，无论是什么方式，什么类型，政府必需做补偿，如果你不做补偿，不做让利，完全按照市场来做，廉租房是没有利润空间的，达不到3%的基础回报。

在税费方面也可以做一些探讨，包括前期、后期运营。风险规避共担机制，特别是在公私合营模式当中，这个风险由谁单独承担是不现实，也是不利于双方合作的。在合作初期就应该有一个风险规避共担的机制设计，有详细的条款，有私营资本进入要设立退出的机制、方式。

此外，政府有必要专门为保障房建设设置专门的机构，像北京市住房保障办公室这样的机构，它是提供参与者交流、政策信息、解答政策疑问的平台。从政府本身来说，做这个事更具操作性，更利于实际工作推进。

（本文由中国房地产业协会支持的“中国保障房发展高峰论坛”演讲整理而成）