论国资委的定位调整

李敏

【摘 要】国资委作为国有资产的监管部门长期以来兼具国有资产出资人和管理者的双重身份，针对国资委的监管模式存在着“政企不分、政资不分”的质疑之声，集双重身份与一身的国资委在“自管模式”中存在越位和缺位现象，同时造成国有企业中非国有资产的出资人得不到公平的对待。在国有企业改革的进程中将国资委的双重身份进行分离就变得尤为重要。国资委专注于国有资产的监管，将出资人职责交由单独的机构，切实助力国企改革。

【关键词】国资委；出资人；监管者；国有资产运营公司

第三次工业革命将社会的生产经营推向了数字时代，高新技术产业的兴衰决定着一个国家核心软实力。经济环境的巨大变化，给国企管理注入了新的思想和活力，也给国企管理带来了新的机遇和挑战。传统国有企业管理体制无法适应新的市场经济环境，导致国家和人民群众的利益受损，造成部分国有资产流失，当务之急是完善国有企业的管理体制。国企改革变成了近几年的热议话题，国有企业如何融入改革的浪潮，如何在这股浪潮中抓住机遇迎接挑战？十八届三中全会、十九大中共中央下定决心进行供给侧改革，明确提出要完善各类国有资产管理体制，深化国有企业改革，发展混合所有制经济。这些重大部署也表明了政府在国企改革中的决心，目的就是让国企重新注入新的生机。

一、国企混合制改革的重点问题

国有企业的混合制改革是一个集合政治、政策、经济与文化一体的完善市场经济秩序的过程。具体的落实措施有很多，涉及的面也很广，追本溯源制约国有企业改革发展的重点问题乃是国有资产监管问题。

国民经济体制由计划经济转为市场经济的过程中，我国的国有资产管理体制也在发生着微妙的变化。可以概括为以下三个阶段：第一阶段，计划经济体制下的国有资产管理。此时整个社会的经济体系架构是，国有企业众多、由庞大的政府管理机构进行管理采取指令性计划的资源配置方式，企业不是独立的经济实体和市场主体。第二阶段，国有资产管理探索改革阶段。改革开放以来摸着石头过河，探索式的针对国有资产管理体制进行改革，政府对企业实行放权让利，初步推进政企职责分离。这阶段成立了国有资产管理局、中央企业工委会，针对国有企业设立稽查特派员等等，逐步肯定个体经济在社会主义市场经济中的地位，改革探索的过程与前三次修改宪法的时间基本吻合。第三阶段，建立新的国有资产管理体制。国资委应运而生，一方面管理国有資产一方面拥有规则制定权，是一个管理层面事于巨细的体制。这个管理体制一直延续至今，国资委代表国家行使国有资产的最高所有权，由国有资产管理的专门机构进行实施。作为政府和国家出资企业的联系纽带，国资委的定位应当是“一方面政企分开，保障国家出资企业的经营自主权；另一方面保障作为国有资产所有者的政府其权益得以实现”。但实际上，十六大以来的国有资产监管模式集合管人、管事、管资产与一体，多年来一直有一些质疑的声音，各级国有资产存在管理过度细化的问题，所以完善国有资产管理体制首先明确的问题应当是国资委的正确定位。

二、国资委定位错误产生的问题

国务院设立国资委之初，旨在让其履行出资人职责，遗憾的是该制度没有得到良好的实施。国资委的职责实际为同时履行出资人职责和监督管理职责双重身份于一身的“超级出资人”。这种同一主体双重身份的设定，可能造成一系列问题，不利于国有资产的保值和增值同时不利于国有企业的现代化改革。

（一）政企不分、政资不分

随着市场经济结构的不断调整，国有企业不当监管问题越发突出（如国资委职责冲突，政企不分，政资不分）中央也越发重视，2015年中共中央联合国务院发布“关于深化国有企业改革的指导意见”指出国有企业改革坚持政企分开、政资分开、所有权与经营分离。国资委作为出资人时，应从《公司法》的根源出发，此时国资委和其他所有股东一样，从事的是资本经营行为，属于私法人。追溯到公司法的运行机理就会发现，出资人对公司运营管理的权利局限于他的出资份额。另一方面，国资委的国有资产监管者身份，又需要履行行政监管权力，在性质上又属于公法人。所以现实中国资委基于其行驶监督管理权，对企业的监督管理超越了出资人权的界限。公权力与私权利的混杂致使国资委兼具私法人与公法人的属性，无法定性国资委是企业法人、事业法人、还是行政机关？多重身份的国资委在实践中产生了很多问题当出现涉及国资委的法律纠纷时，国资委无法承担民事责任，也不能依《行政诉讼法》提起行政诉讼。

（二）非国有资产得到区别对待

国资委的双重身份，将导致混合所有制中的非国有资产可能遭受不公正的待遇，不利于国企混合改制的进行。目前大多国有控股公司中非国有股的比例低同时又十分分散，存在着严重的信息不对称。根据公司法的规定股东基于所持股本享有对应的表决权和收益权，非国有资产的股民持股比例低，使得非国有股东对公司的制约很弱，许多股东不了解公司经营情况，无法参加股东大会。在国有企业混合所有制改革的过程中，非国有资本的收益权得不到保障的现象十分常见，这种区别对待不只局限在收益权方面。国有控股公司的非国有股东群处于“无为”，“无可奈何”状态，国有投资方基本控制了公司的经营权。社会主义市场经济是由公有制经济和非公有制经济共同组成，二者举足轻重。虽然在我国的经济建设中国有资产和非国有资产有不同的地位，但各种类型的资产应该公平公正的参与市场竞争，不应该被区别对待。达到上述标准是我国建设完善社会主义市场经济，激发社会经济活力的必然要求。

（三）“自管模式”国资委易越位缺位

国务院设立国资委旨在对国有企业进行监督管理在必要时提出指导性意见。但目前的管理权限被扩大，国资委监管存在越位越权干预问题。正可谓权力越大，越容易出现“灯下黑”，突出表现为监管领域过宽，对企业干预过多，管人、管事、管资产相统一。国资委不仅有基于股东权责的干预，还有公共政策管理、企业内部管理的许多干预，存在许多监管的工作方式不当甚至错误的问题。如要求企业设置有关机构及相应人员的职级安排以推动企业管理制度的改进，针对垄断企业进入竞争性的上下游领域国资委的监管就不到位或者几乎没有相应的指导监管。

很荣幸笔者在起笔这篇论文之前有为期一年的国有企业法务实习的经历，这宝贵的实习经历，让我切实感受到处在国有企业混合制改革的大背景下，国企内部尚且存在着向民营企业转型但自身的经营运行制度无法短时间做出配套跟进的矛盾。集双重身份于一体的国资委更是如此，作为出资人时看重的是发挥国有资产作用，创造更多的利润；而作为监管者时追求的是保护国有资产。国企混合制改革是一个盘根错节的过程，是对传统国企经营模式的冲击，中共中央下定决心釜底抽薪。一个主体两种身份的价值追求存在矛盾，为了解决上述问题，助力国有资产的保值和增值，推动各级国资委出资人身份和监管者身份的分离尤为重要。

三、国资委的定位调整

我们都意识到现行的国资委的定位出现了问题，解决问题远比发现问题要复杂的多，应该按照政企分开、政资分开的要求及所有权与经营权分离的要求，明确国资委的职责定位，专司国有资产监管，不干预企业依法行使自主经营权。让政府在市场经济秩序自由竞争的大背景下以一个守夜人的身份存在着更符合市场发展的规律。

（一）国资委定位于单纯的监督者

分离国资委的出资人身份与监管身份，第一要务是推动国资委走向单纯监管的方向。让裁判员老老实实、兢兢业业、恪尽职守当裁判员；让运动员刻苦训练、提高水平、奋力拼搏当好运动员。通过裁判员和运动员的协作努力，让祖国的国有企业取得健康长足的进步。具体实施如下，全国的国有资产监管工作由国资委统筹管理，为了监管工作的顺利落地实施可在其部下设立不同的职能部门，分别对不同类型的国有资产进行监管。同时明确界定，国资委与国有企业之间系监督与被监督的关系，不可参与、干涉企业的经营决策和经营管理活动，影响企业的经营自主权。另外通过立法明确国资委仅负有对国有资产进行监督管理的职责，并不在作为国有资产的出资人。此举切实保障国有资产和非国有资产平等待遇，充分发挥非国有资产的活力，带动国有企业现代化发展。针对国资委一家监管力量不足的问题，可以通过委托监管的方式能够部分解决，选择恰当的委托监管部门。国资委抽离出私法人的角色，转变为完整的公法人主体专职监督管理，当出现监管不当越权或不作为的情况，相对人可以依据《行政诉讼法》寻求救济依法追究国资委的相应责任。

（二）组建履行出资人职责的机构

组建履行出资人职责的机构，是完善国有资本管理体制的关键。国资委定位调整后，不再履行出资人职责，将国有资产委托给履行出资人职责的机构，让其代为从事经营性活动。可以设立国有资产运营公司，让专业的团队负责专业的业务，这类国资运营主体不担负任何监管职能，而可以集中人力、物力和财力进行资产运营，可以促进国有资产合理投资得到增值，推进国有资产充分融入社会主义市场经济。在提高国有企业生存能力和竞争能力、创造更大利润的同时，要加强国家政策引导、社会责任等方面的工作，真正做到国有资产保值增值，实现国有资产效益的全面共享。分离出国资委的出资人角色，交由国有资产运营公司履行出资人职责，通过董事会和股东会的决策机制可以有效改善之前盲目投资损害公共利益的问题。当国有资产运营公司的重大决策损害国家利益之时，可以依法追究其民事责任严重的可追究其刑事责任。调整后的监管流程为国资委直接对接国有资产运营公司，国有资产运营公司投资管理国有企业，形成一个有效的闭环，每个机构各司其职，目的都是为了国有资产的保值和增值。

四、结语

历史的大潮下，增加企业的市场活力尤为重要，国有企业要注意的就是如何在历史推行的大潮中掌握好自己的平衡。政府推行国有企业混合所有制改革，而改革不仅关系到企业的未来发展，也关系到职工的切身利益，更关系到国民经济的进步壮大，是一项系统而繁杂的工作。本文只是粗浅的探讨了在国企混合制改革的進程中，国资委应该怎么做。国资委重新定位，剥离出国有资产出资人的身份，不再履行出资人职责，由此而造成“出资人”机构空缺，由国有资产运营公司进行填补，最终将国资委调整为专职监管国有资产运营公司的机构。理顺政府与国有企业的关系，真正做到政企分开、政资分开，在防止政府烦扰企业经营自主权的同时，保障对国有资产经营的有效监管。比较欣慰的是，随着越来越多政客和学者的呼吁，政府及时制定规章制度来解决现阶段国有企业混改中的难点问题，传统国企也在相应改革政策。相信随着国家越来越开放，国资委逐渐的放权，使国有资产在混合所有制中非公有制经济的刺激和带动以及外部切实的监管下稳步发展，国有企业将更符合经济规律和适应世界。

【参考文献】

[1]李晓慧，敖小波：《国有资产监管：演变历程、理论逻辑与改革方向》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2018第4期。

[2]王新红：《论企业国有资产管理体制的完善——兼论国资委的定位调整》，载《政治与法律》2015年第10期。

[3]冯烨，董娟：《助力国企改革：国有资产管理体制的完善——以出资权利与监管权力的分离为重点》，载《发展改革理论与实践》2018年第3期。