旁听人员是否拥有发言权

公民旁听人代会或人大常委会会议，是完善人大会议制度的有效举措。对于进一步宣传人民代表大会制度，密切代表同群众的关系，增加人大工作的透明度，让群众更好地了解和监督人大及其常委会的工作，增强公民参政议政意识，都具有重要的意义。但在实践中，旁听公民能否拥有发言权，一直存在很大争议。

四川省南充市人大常委会蒋松柏撰文认为，旁听公民拥有发言权。这是因为：一是具有宪法和法律规定的合法性。根据我国宪法的规定，公民有向有关国家机关反映问题、提出建议的权利。现行法律并没有明确禁止旁听公民在人代会或人大常委会会议上发言。从目前许多地方实践看，让旁听公民在人大及人大常委会会议上发言，既是公民言论自由的体现，也取得了较好的社会效果，受到了普遍欢迎和认可。二是有利于调动旁听公民的积极性。邀请公民旁听人代会或人大常委会会议，不应该是流于形式上的扩大民主，应听取方方面面公民的心声，从而增强人民群众参政议政的意识和人民当家作主的自豪感和责任感。如果旁听公民“只听不言”，虽然他们的意见和建议可以用其他方式表达，但对这些意见和建议的处理会因多一道环节而不够及时，甚至会不了了之，容易挫伤旁听人员参政议政的积极性，最终旁听制度也将流于形式。三是提高依法、民主决策的科学性。参加旁听的公民大多选择与自己切身利益相关或者比较熟悉的问题旁听，对会议的议题感兴趣，积极性高，参政议政能力强，旁听前往往做了深入细致的调查研究，其意见建议往往不乏真知灼见，听取、分析、吸收公民的发言，进一步完善会议的审议意见，可以使审议意见更科学、合理，有助于社会主义政治生活民主程度和民主水平的进一步提高。而且旁听公民不属于会议组成人员，可以尽其认识水平就某一问题发表更坦率的意见、提出更实在的建议。由此可见，要建立报名选择制度，提前通知旁听人员搞好调查研究，就一定议题限定发言时间，进一步完善公民旁听制度。在此基础上，给予旁听人代会或人大常委会会议的公民一定的发言权，使他们旁听不旁观，能听也能言，才能使公民旁听制度不流于形式。

安徽省芜湖市三山区人大常委会滕修福撰文认为，旁听人员不应拥有发言权。赋予公民旁听权，并不代表公民拥有人大议事决策权，包括会议发言权。人大议事决策权是人大及其常委会组成人员的法定职权，单个公民不应拥有，若赋予旁听公民发言权有悖法律。无发言权，并不意味旁听不能说话，旁听公民可以围绕人大及其常委会会议议题有序提出意见和建议。他认为，第一，公民旁听是人大会议制度的创新之举。一些地方人大常委会制定公民旁听人大及其常委会会议制度，安排一般公民有序参与旁听人代会或人大常委会会议，应该是人大会议制度的创新之举。公民旁听制度符合代议机关议事决策的公开原则，有助于推进议事决策的公开透明。人大及其常委会作为有中国特色的新型代议机关，创新公民旁听制度是不断坚持和完善人大制度的现实需要，有助于推进人大议事决策的公开透明，有助于扩大公民有序政治参与和拓宽公民知情知政渠道。第二，公民旁听以“听”为主，重在知情知政。从公民旁听制度的制度名称上来分析，公民有序参与人大及其常委会会议应在一“旁”“听”会，以“听”为主，无须发言，重在参与其中，重在知情知政。扩大公民有序政治参与，充分体现“人民当家作主”宪法精神；创新公民旁听制度，重在拓宽公民知情知政渠道。第三，拥有旁听权，不代表拥有审议发言权。地方人大常委会制定公民旁听制度赋予公民旁听权，并不代表公民就有了审议发言权。关于这一点，有的地方人大公民旁听制度就有明确的条文规定，如《山东省人民代表大会常务委员会会议公民旁听办法》第十一条就明确规定“公民旁听会议时无发言权和表决权”。第四，赋予旁听公民发言权，有悖法律。人大及其常委会作为国家权力机关代表人民行使“人民当家作主”的职权是法定授予的，只有经过人民依法委托的人大代表和人大常委会组成人员才能拥有。若让单个旁听公民也拥有人大议事决策权（包括审议发言权）是有悖法律的，因为公民旁听人大及其常委会会议是依据公民旁听会议的相关规定确定的人选，不像人大代表那样是经过依法选举产生的，旁听公民没有经过人民依法授权，当然不能行使人大职权代表人民参与管理国家事务、行使国家权力。第五，无发言权，并不意味旁听不能说话。在代议机关的人大及其常委会会议上，针对相关议题进行审议发言是人大议事决策的具体表现形式，此类发言权只能是人大及其常委会组成人员才拥有。当然旁听公民无审议发言权，并不意味旁听不能说话，如果这样，公民旁听人大及其常委会会议就失去了应有的意义。他认为，根据会议主持人的安排，旁听人员可以有序发表意见和建议。如：针对某项议题可以安排时间听取旁听公民的意见和建议，供人大及其常委会组成人员审议议题时参考；也可以会前或会后单独安排时间集中听取旁听公民的意见和建议，或书面征求旁听公民的意见和建议，以不断完善人大议事决策机制。关于如何听取旁听公民的意见和建议，《山东省人民代表大会常务委员会会议公民旁听办法》第十一条第二款、第三款规定：“旁听公民可以在会议审议议题的范围内，书面向省人民代表大会常务委员会提出意见和建议。旁听公民提出的重要意见和建议，可以在省人民代表大会常务委员会会议简报上刊登。”“旁听公民提出的意见和建议，由省人民代表大会常务委员会办公厅研究处理。”

湖南省郴州市苏仙区人大常委会刘家华撰文认为，没必要给予旁听公民旁听时的发言权。他认为，公民旁听人代会或常委会会议，是公民行使民主权利的一种很好的形式，但是，给予公民旁听时的发言权则没有必要。第一，民主是一个知情、表达、反映、收集、决策的过程，需要一套完整、严密的程序来保证这一过程的实现。民主程序包含了知情权和表达意见的权利，但是，作为民主决策程序中对民众意见的收集整理，为达到全面性，而不是单方面的、个别人的表达，则更需要通过合理的严密的程序安排。根据我国宪法和人民代表大会制度的有关规定，只有依照法定程序选举产生，并经过资格审查的人大代表，在出席人民代表大会或者人大常委会会议时，才依法享有在大会上发表意见和提交议案的权利。以非人大代表身份参与旁听的公民，没有经过选民选举和严格的资格审查程序，享有的应当是知情权，而不是只有人大代表才享有的在大会上发言的特定民主权利，否则，就违背我国人民代表大会的代议原则，出现非代表（旁听人员）直接行使代表权利的现象。人民代表大会制度毕竟还是属于代议制，是间接民主的一种形式。如果允许旁听公民在人代会或人大常委会会议上发言，不符合代议机构的运作特点，削弱了代表的作用，同时也容易影响会议进程。旁听公民参与国家事务的权利已经委托给人大代表，因此在人代会和人大常委会会议上旁听公民并不直接拥有发言权,有什么意见建议可以向选区的人大代表反映。第二，旁听公民不拥有直接发言权并不表明民主走了形式。公民通过旁听行使“知情权”，从而了解人大的决策、监督过程和结果，便于更好地履行公民权利和义务。但是旁听人员毕竟有别于出席人员和列席人员，在会议上他们的权利主要是“听”，了解会议的议题、审议的情况和表决结果等，不宜直接发表意见。当然，为了有效发挥旁听人员的积极性，增加信息的来源渠道，常委会应建立旁听人员意见建议收集和反馈机制，旁听人员可以在会前围绕会议议题通过调查研究提出书面意见和建议，也可以在会后发表自己的看法和见解。常委会办事机构对旁听人员的意见和建议应及时受理，并对采纳情况适时给予反馈。此外，人代会或人大常委会会议认为某些议题在决策前有必要直接、广泛听取公民意见，可以举行专题“听证会”，或者在人代会召开时设立专门的公民接待点，直接听取意见。第三，西方民主国家的议会亦规定旁听人员旁听时不能发言。如法国议会对旁听人员的身份没有限制，但是有很严格的安全检查措施。旁听的人进出会场需通过专门的通道，旁听席与正式会场之间是封闭的，旁听人员无法进入正式会场。旁听的人们都是谨言慎行，生怕一不小心弄出声响来。旁听人员旁听时根本不能发言。如法国各级地方议会的会议可以接受公民旁听。公民在旁听中如果有什么建议和批评，可以通过选区的议员间接表达，也可向议会和政府提出书面质询，其各级议会和政府有相应的受理机构。综上所述,公民旁听人大会议制度，对于进一步宣传人民代表大会制度，扩大公民有序政治参与都有十分重要的现实意义，但旁听公民不拥有直接发言权。