宪法忠诚:强化人大代表履职意识之根本

戴激涛

2011年2月21日上午，广州市第十三届人民代表大会第六次会议开幕。广州市第十三届人民代表大会现有代表505名。出席这次全体会议的代表有494人，符合法定人数。和以往不同的是，此次大会期间，代表和列席代表考勤情况将首次向媒体通报。2010年8月通过的《广州市人大常委会关于确保常委会会议质量的意见》对人大常委会组成人员的会议考勤制度作出了规定，“非因生病、预先安排的出访、参加中央或省市的重要会议（公务活动）不能出席会议或全程参加会议的”，其他原因一律不得请假。并且，出勤情况将通过媒体向社会公布，人大常委会组成人员若一年内无故缺席三次，可能会被劝辞。广州市人大常委会主任张桂芳表示，以后会考虑将这一刚性规定适用到人大会议，以此严肃会议纪律，促进人大代表履职[1]。这是中国地方“两会”首次公开向媒体“晒”人大代表会议出勤名单，显示了广州市人大重视会风，整顿会风，严肃会议纪律，确保会议质量的决心和恒心。这种“勇开先河”的做法，引发了社会的广泛关注和连日热议。

众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要制度载体。作为人民代表大会制度的构成主体、人民的代言人，人大代表的作用发挥得如何，履职情况怎样，直接关系国家权力机关的工作质量和决策能力，影响社会主义事业的发展水平和民主法治建设进程。随着我国经济体制和政治体制改革的不断深化，人民代表大会制度日渐完善，人大代表的履职能力和议政水平有了较大提高，代表作用也发挥得越来越好。但是，人大代表在会议期间的“缺席”现象仍然不同程度地存在；甚至在全国“两会”期间，偶尔也会有人大代表、政协委员请假或缺席[2]。在湖北襄樊，有两名市人大代表因无视法律规定，无故缺席代表大会会议，被依法终止人大代表资格[3]。人大代表频频“缺席”现象，突出反映了人大代表履职意识薄弱的问题。在社会主义法治国家，宪法作为国家的根本法，是依法执政的关键和依法治国的根本。因此，强化人大代表的履职意识，首先应培养人大代表忠于宪法，真正把宪法作为根本的活动准则。

宪法和代表法赋予了人大代表在国家权力结构体系中的崇高地位：全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。宪法和代表法的高度政治概括，确定了人大代表的政治身份和政治职务。人大代表依法执行职务参加行使国家权力，是人民代表大会制度决定的，是国家意志，不是个人行为；人大代表执行职务的好坏，关系人民能否真正当家作主，执掌国家权力。同时，人大代表不仅仅是一种荣誉，更是一种国家职务。人大代表履行代表职务是权责统一的法定职务，是与任期相同的常任职务。人大代表依法在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动，都是执行代表职务。代表职务的法律性质，要求代表一方面要认真参加本级人大会议，切实代表人民行使好管理国家事务的权力；另一方面要在闭会期间依法开展活动，认真贯彻执行大会通过的各项决定决议等，尽心尽力为人民服务。而且，在本职工作与代表职务发生冲突时，应当优先执行代表职务。

现代法治国家的领导者和政治家们尊重宪法、模范遵守宪法的行为，实际上是最好的宪法宣传途径与宪法理念的普及方式。然而，对于我国这样一个国情复杂、具有深厚传统文化而无现代宪政理念的后发国家，人大代表与公职人员对于宪法的忠诚及全心全意维护宪法权威的意识绝非与生俱来的，这就必须仰赖宪法教育。事实上，“人的一生，自小到大都与宪法脱离不了关系。宪法的问题，从大处着眼，牵涉国家政治的运作与前途，洞见观瞻，十分重要；从小处观察，则浸透到每个人的日常生活，俯拾皆是，不足为奇。国家的各种法规范当中，人民体验最深刻，而且最需学习、了解的，非宪法莫属。”[4]只要用心，就会发现我们的日常生活中到处充满宪法问题，而宪法教育能够让大家系统学习宪法知识，体会到宪法的重要性，养成研究宪法的兴趣，掌握宪法的真谛。宪法教育的途径包括学校教育和社会教育，宪法教育的内容包括宪法的系统知识、原理和宪政制度以及相关的人文科学。它要告诉人们什么是宪法、宪法的价值和功能、宪法如何实施、宪政制度的运行、宪法宪政的理念等问题。当宪法精神作为一种统一的社会共同体的价值意识形态被宣传教育时，人们将在接受宪法教育的过程中重新发现自身的价值，谁都不能否认宪法教育对于个性发展和性格型塑的重要意义，“宪法与宪政对我们每个人而言确实至为重要。但我们和宪法的联系还不止于此；宪政还直接影响我们每个人的生活和个性。没有它，我们的人格就不可能完整，我们的行动就缺乏规则，我们的个性就将显示出令人遗憾的缺陷。”[5]

早在2002年12月4日，胡锦涛在首都各界纪念现行宪法公布施行20周年大会上的讲话中，就明确提出了“宪法教育”的必要性与重要性，指出：“全面贯彻实施宪法，必须加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法治观念。各级各类学校特别是各级党校和干校都要开展宪法教育。要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法和维护宪法的自觉意识。”对于作为人民意志和利益代言人的人大代表而言，培养其宪法忠诚，可以从以下三方面入手：第一，深入学习宪法。学习，是人类认识自然和社会、不断完善和发展自我的必由之路。人大代表通过学习宪法，能够充分认识宪法在国家政治和社会生活中的崇高地位和至上权威，全面把握宪法的主要内容，深刻领会宪法的精神实质，牢固树立宪法意识，形成分析和处理问题的宪法思维。最根本的是，能够认识人大代表的权力是人民赋予的，必须对人民负责，为人民服务，接受人民监督。第二，增强宪法意识。宪法意识对于人大代表尤其重要，因为人大代表的职务是依法选举产生的，代表的职责也是法定的，代表执行职务受法律保护。人大代表在会议期间和闭会期间如何行使职权，宪法和法律都作了明确规定，代表必须严格依法进行，不能超越法律规定。要当好一名合格的人大代表，在日常工作和生活中，应当模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施，并努力把握自身权力的宪法界限而不逾越，真正把宪法作为根本的活动准则。第三，借鉴国外有益经验，逐步推行宪法宣誓制度，规定国家机关的主要领导人上任时举行就职宣誓仪式。待到时机成熟，人大代表就职时可举行忠于宪法的宣誓就职仪式，以促使人大代表更好地履行代表职责。

注释：

[1] 朱小勇等：《广州人大会议首次通报缺席代表名单》，载《信息时报》2011年2月22日。

[2] 万应慧：《多一分勇气就多一分满意》，载《辽宁日报》2011年2月28日。

[3] 孔祥福：《湖北襄樊两名人大代表缺席会议被终止资格》，载《湖北日报》2010年7月5日。

[4] 许志雄：《宪法与宪法学》，载人大复印资料《台、港、澳及海外法学》1999年第10期。

[5] 张千帆：《西方宪政体系》（上），中国政法大学出版社2000年版，第9页。

（作者单位：广东商学院法治与经济发展研究所）