议事协调机构改革之管见

● 周 望



议事协调机构改革之管见

● 周 望

以各种“领导小组”为代表的议事协调机构是中国党政组织体系中非常有特色的一种组织运转模式。从现实功用和运行效能来讲，议事协调机构在多个方面都发挥了积极的作用，但随着经济社会环境的变迁，其消极的一面也逐渐显现。

近年来，从中央到各个地方，都已推出了不少举措规范议事协调机构的运行，并取得了积极成效。然而，“领导小组”设置较多较乱的问题仍然存在。议事协调机构的改革仍有较大的空间，不应只停留在“修修补补”、“小打小闹”的碎片化状态，其制度创新应基于一个较为明确的新的发展方向并做出战略性调整，适时推动议事协调机构的全面转型。

一、从“议事协调机构”到“议事协调机制”

议事协调机构，是中国政府过程中的特定名词和特有话语。从历史的维度看，议事协调机构的组织运转模式是对以科层制结构为主要特征的现代行政管理组织模式的一种消解；从比较的维度看，议事协调机构与OECD国家政府中的相对应机构明显不同。基于制度层面的静态分析，议事协调机构是中国政府体制中若干个“特殊板块”之一；基于技术层面的动态分析，与中国政府机构体系中的“部”、“委”、“厅”、“局”、“处”、“科”等基本性要素相比，议事协调机构在组织架构、存在方式、系统化运行等方面却体现出了明显的弹性化特质。

议事协调机构对中国党政系统中正式序列机构的人员和权力配置作了进一步的“提炼”和重新组合，拥有一般性正式序列机构所无法比拟的优势，是中国政府过程中诸项特有的体制优势和过程优势之一。但同时也带来了不少弊端，规模失控、运行不规范等问题突出。

议事协调机构在未来更大的调整和优化走向，应逐步从一个“机构”过渡为一种“机制”，实现其在运行模式上的全面转型。目前议事协调机构不具备作为一个完整组织机构的所有要素，随着议事协调机构在改革进程中逐步不再设置办事机构，议事协调机构会渐渐失去作为机构的现有实体性要件，议事协调机构实体化的一面会越来越虚化，议事协调机构在某种程度上会越来越趋向于作为一个“软体”存在。就这一层意义而言，再将议事协调机构称之为议事协调机构或临时机构并不符合实际情况。况且在机构改革中，将原本就作为半实体性甚至虚拟性机构的议事协调机构放入撤并机构的行列，以突出精简成效，实质是在做无用功，而且，此举还可能引起舆论误解。

议事协调机构在将来应更多地作为一种“机制”存在，逐渐发展为一种“议事、协调机制”而不再是一个“议事、协调机构”。议事协调机构要演化为一种新的工作机制，就会涉及到对议事协调机构的各构成要素以及要素间的相互联系和作用、关系和功能作全方位更新，以最终实现议事协调机构的结构调整和功能转型。其具体内涵可初步设计为如下几个方面：在建设完备的相关制度的平台上，本着最大化保留原有优势、并尽可能化解现存弊端的原则，议事协调机构的“中轴依附”的组织结构开始变化，组织成员构成趋向小型化和多元化，根据议事协调机构职责特点将其分类，只吸收相关性较强的部门成员参加，增加政策研究、咨询专家等“外脑”的比重，不设办事部门，组织架构逐步走向扁平化；议事协调机构的“倍量增减”的运行模式业已渐渐被化解，运转过程逐步趋于平缓和常规化；最后作为长期性建设保障，议事协调机构在整体运转中的程序化和规范度应得到显著加强和完善，并随之固定下来进入惯性运作状态，成为一种“定式”。另外，作为一种技术上的细节性和修饰性调整手段，对将来作为一种机制而存在的议事协调机构的具体名称也要重新设计。当前的如“领导小组”、“指挥部”等称谓已不合时宜，即使如“委员会”、“协调小组”、“指挥中心”等一定阶段内的过渡性名称也带有“机构”的意味，实际上名不副实，在未来宜采用“联席会议”、“协调会议”、“紧急会议”等作为议事协调机构名称的后缀。

二、左右有别：从“机构”到“机制”的操作化

议事协调机构的运行模式要实现从“机构”到“机制”的跨越，并不是要把现有的模式全部推倒重来，而是在充分吸收原有制度框架中有益经验的基础上，有意识地培养制度运行中已有的新因素。未来的议事协调机制只能是在现有基础上成长起来的有机体，并非简单地用“机制”去完全替换“机构”，而是要在综合考虑和充分平衡议事性、协调性、重要程度、时间长短等影响因子的基础上，形成一种“机构+机制”的新模式。

一是作为比较“纯”的议事协调机构的领导小组。

这是指有着明确身份界定、真正意义上的议事协调机构，偏重议事、较高的规格、长期存在是成为议事协调机构的必备条件，目前存在的国务院议事协调机构即是典型。今后新设置的议事协调机构，也要参照这一标准。在整个议事协调体系中，这是最为核心的组成部分，也是唯一能够作为“机构”的部分。

二是作为“准”议事协调机构的领导小组。这一类的“领导小组”虽然在各个方面与真正的议事协调机构几乎一致，但两者之间还是存在着一些区别。其特点是议事和协调两项职责都比较均衡，规格也不低，与议事协调机构相比，阶段性、任务导向是最突出的特征。因此，今后在面临时间跨度并不长的工作任务时，设立“准”议事协调机构式的“领导小组”，注明“工作任务完成后即撤销”，是较为适宜的政策选择。

三是作为辅助性协调机制的各种“小组”。这一类的“小组”，包括各种“工作小组”、“协调小组”、“部际联席会议”等，是完全作为协调部门间事务的工作机制而存在的，基本以协调为主、相对而言规格不高，但数量较多、运作频率密集。涉及跨部门的一般性协调事务，应以这一方式为宜。

上述三种既相互联系却又有着各自侧重点的议事协调方式，共同构成了一种“机构+机制”的议事协调新模式。这一模式丰富了化解跨部门协调事务的应对之策，三种手段彼此之间的定位明确、目标对象清晰，是一项“左右有别”的策略组合。

三、上下有别：议事协调机制的立体化

以“左右有别”为目标导向的议事协调新机制的形成，首先要从横向上对各种不同的议事协调方式的定位问题做一般性的划分和界定。同时，考虑到不同层级政府的工作性质和任务存在差别，以及随之而来的行使政府职责的范围、内容和方法的不同，基于“左右有别”而产生的三种议事协调手段在不同政府层级应该有不同的布局，即“上下”也要“有别”，新的议事协调机制要从平面化走向立体化。

一是议事协调机构和作为“准”议事协调机构的各种“领导小组”，一般只在中央和省一级政府设置。中央政府管理的宏观性强，根据需要设置高层次的议事协调机构应是一种常态；中国的省，相比较而言一般面积较大、人口也较多，这一层面的政府管理也具有相当程度的宏观性，因此也可以设置相应的议事协调机构和“准”议事协调机构以处理协调性事务。

二是省级政府以下的中层地方政府，一般以作为“准”议事协调机构和辅助性协调机制为主，基层地方政府则基本上不必设置“领导小组”。中间层次政府职责的范围和内容，“议事”需求不强，这一层次的“领导小组”一般也不具有真正的“议事能力”，但是有的事务会涉及到一定的协调性，因此配之以“准”议事协调机构和辅助性协调机制，更加有利于自身或配合上级完成阶段性工作任务，是比较合适的选择。而基层政府管理的体量决定了其“议事”和“协调”的事务，用日常办公会议和专题会议的形式就可以解决。目前很多乡镇政府设置了数量不少的各式各样的“领导小组”，很少实际运作，但这也影响了社会各界对政府的“观感”，不利于政府的形象。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院讲师）