论中国社会转型期人大法律意识的变迁

姜起民

随着中国社会转型期政治、经济和文化的大力发展，社会各个主体的法律意识也发生了巨大的变迁。从执政党到国家机关及其工作人员、从城市居民到农村居民、从文盲到大学生等的法律意识都发生了巨大的变化。

由于人大是我国的国家权力机关，在我国社会政治生活中拥有特殊的地位，人大法律意识的变迁在社会法律意识变迁的过程中起着举足轻重的作用，其代表着法律意识的发展现状，预示着法律意识变迁的发展趋势，引领着法律意识的发展潮流。人大法律意识水平的高低直接决定或影响着其他社会主体法律意识发展水平的高低，其他社会主体法律意识的发展水平也制约、推动着人大法律意识的发展水平。各个社会主体的法律意识相互促进与融合，共同演绎着中国社会转型期法律意识变迁的交响曲。

中国社会转型期人大法律意识最为根本的变迁可以概括为三个主要方面，即立法理念——从“工具主义”到“权利主义”；权力意识——从“橡皮图章”到真正的权力机关；立法程序——从“一次性审议通过”到立法过程的民主化。亚里士多德认为，法治有两重含义，一是已经制定的法律必须得到遵守，二是大家所遵守的法律又是良法。人大法律意识的变迁与提高必然对保障我国的立法质量具有重要的现实意义。

一 、立法观念：从“工具主义”到“权利主义”

工具主义法律观把法律看做是统治阶级专政的工具，是维护社会秩序、加强行政管理和强化对社会控制的工具，而不是把法律看做是监督、规范和控制国家权力的手段，是保护公民权利的规范。

改革开放初期，我国仍然处于计划经济体制之下，立法的主要目的是为了恢复和重建社会秩序，立法的主要任务是为了适应经济建设的需求，立法的重点在于经济方面的立法，立法过程中主要奉行的是工具主义的法律观。强调政府对经济和社会的管理，赋予政府部门广泛的管理职能和处罚权而忽视了对公民权利的保护。

随着经济体制改革的不断深入，我国逐步确立了社会主义市场经济的发展道路，1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。市场经济的本质是法治经济，为了适应市场经济的发展需要，政府治理经济的方式开始转型，立法理念也开始了转变，法律不再被看做仅仅是政府实现行政管理目标的工具，同时也是对政府权力进行规范和制约的手段。特别是我国于2001年加入了世界贸易组织之后，这对中国的法治政府建设的理念提出了更高的要求，進一步促进了立法理念的转变。

2002年在党的第十六次全国代表大会会议上，新一届中央领导集体提出了“以人为本”、“科学发展观”、建立和谐社会等执政理念，强调社会公平和正义，2004年又将“国家尊重和保障人权”、建立社会保障体系写入宪法。中央高层领导在治国理念上的变化，进一步促进了立法观念的改变。

“以人为本”和社会公平正义成为立法指导思想，法律不仅是控制和制约政府权力的手段，更是保护社会权利的重要手段，立法理念最终由“工具主义”立法观转变为“权利主义”的立法观。在这一新的立法理念指导下，有关公民经济社会权利保障的立法不断加强，成为立法的主要内容。无论是修宪对公民私有财产的保护，还是物权法的制定，无论是废止农业税条例，还是加强社会领域的立法都是这一理念的体现。

从“工具主义”到“权利主义”立法观念的转变在刑事法律中得到了更为集中的体现。1996年修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》正式采用了“犯罪嫌疑人”的概念，任何公民在被法院宣判为有罪之前，都要做无罪推定，不再被称为“罪犯”。1997年我国新颁布的刑法也在总则中设立了罪刑法定原则，取消了类推制度，使得我国刑法达到了更高的法治境界，这对于保护被告人或犯罪嫌疑人的合法权益具有重大意义。

另外，在刑法分则中把“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，进一步降低了刑法的阶级镇压功能，体现了刑法工具主义的弱化。

二、 权力行使意识：从“橡皮图章”到真正的权力机关

人大最主要的功能是行使立法权与监督权，但改革开放之初，人大的立法功能与监督功能并没有得到很好地发挥，宪法赋予的权力一度被虚置，人大被人们形象地称之为“橡皮图章”。如今，人大行使立法权与监督权的意识不断加强，逐步由“橡皮图章”向真正的权力机关迈进。

首先，人大行使立法权的意识不断加强

20世纪80年代初，权力机关刚刚恢复，全国人大及其常委会并没有在立法中发挥应有的作用。立法的实权掌握在国务院及其所属各部门的手中。法律议案常常是国务院及其部门主动起草并直接提议全国人大常委会审议，人大常委会一般在没有充分讨论和论证的情况下高票通过。随着市场经济发展的不断深入以及立法步伐的加快，全国人大及其常委会立法地位迅速提高，人大的立法主体地位也逐步得到增强，并在立法中发挥着主导作用。现阶段人大不仅掌握着总体的立法规划，而且重要的、综合性法律议案由全国人大常委会工作机构自行起草，人大各专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥着越来越大的作用，特别是委员长会议在立法中的协调作用不断增强。国务院及其各部委虽仍然有很大的立法起草权和建议权，但其立法草案在提交全国人大常委会后，必须经过全国人大常委会的认真审议，法律的最后审议决定权属于全国人大。另外，全国人大及其常委会在立法中的主体地位还表现在其与党的关系的正常化方面。除了立法规划以及重要法律草案的立法原则要向党中央报告外，党中央不再干涉具体的立法事务和参与具体的立法过程。

其次，人大行使监督权的意识也在不断加强

人大监督功能不断加强也体现在司法监督方面。人大司法监督曾探索过“个案监督”。在监督实践日益成熟的基础上，2006年8月27日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了监督法，规定了各级人民代表大会常务委员会对人民法院及人民检察院广泛的监督权，具体包括听取人民法院和人民检察院专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审查和决定等等。随着监督法进一步实施，人大对司法机关的监督也主要体现在宏观的、总体的和“类案监督”等方面。

按照我国监督法及相关法律规定，人大对人民法院和人民检察院的监督方式也基本适用于人大对各级行政机关的监督。人大对各级行政机关的监督加强的表现之一是人大对政府工作报告的否决权。在国外，监督与审查政府工作是世界大多数宪法赋予议会广泛的监督权力之一，而听取和审查政府的工作报告则被认为是议会监督政府的最重要的方式。如果政府的工作报告未获得议会多数通过，则必然引发议员对政府的质询、政府官员的引咎辞职、议会对相关官员的罢免等相应的政治责任。

我国宪法和人大组织法及监督法也明确规定了听取和审议政府工作报告是人大监督政府工作的手段之一。但多年来，人大对政府工作报告审议基本上流于形式，没有实质性的审查。随着人大代表行使权力的意识不断提高，人大对政府工作报告的审议也由过去的“形式审查”逐步转变为“实质审查”，局部地方还出现了否决政府工作报告的实例。如监督法通过的当年，在2006年10月24日，郑州市人大否决了郑州市人民政府的工作报告。具体情况是：在当年郑州市十二届人大三次会议上，郑州市人大代表刘慕华联合11位代表，提出了《关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题》的议案稿，该报告受到人大主席团的高度重视，并列为正式议案。在郑州市十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府有关负责人作了《〈关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题〉代表议案办理情况的汇报》，结果常委会委员们大多认为“报告太虚”，最终没能获得通过[3]。虽然否决政府工作报告一般还没有引发后续的一系列政治责任问题，但其本身标志着人大“橡皮图章”时代的终结，人大权力机关地位正在形成。

三、立法程序：从“一次性审议通过”到立法过程的民主化

20世纪80年代初全国人大开始恢复重建，国务院及其部门掌握着大部分法律的立法草案起草权与提审权，并且其提出的法律议案往往在还没有被委员们理解的情况下就被人大及其常委会在当次会议上表决通过。如，1979年五届全国人大二次会议一次就审议通过了7个法律草案。1987年的《全国人大常委会议事规则》规定立法草案实行“两审制”的审议程序。为保证立法審议的质量，1998年九届全国人大常委会将法律草案审议程序改为“三审制”，使得常委会成员有充分的时间对草案进行调查研究，使社会各有关方面的意见能够得到充分反映。虽然规定了法律草案审议的“三审制”，但有些法律草案经过三次审议后也并不一定就交付表决通过。重要的、有争议的法律草案甚至通过四审、五审，有个别法律草案，如物权法，先后经过八次审议才表决通过。由于全国人大常委会每两个月开一次会，这就意味着一个法律草案从第一次向常委会提出到表决通过，一般要经过半年多的时间。法律草案“三审制”的确立，从程序上保证了社会有关主体的各种意见得到充分的表达，反映了人大立法程序的民主化程度不断提高[4]。

立法程序民主化的另一表现是立法程序的公开性与更多公众参与度的提高。在20世纪80年代，全国人大审议法律草案一般是不公开的，公众无从看到法律草案，更谈不上公众意见表达及立法参与。1998年以前，除宪法外只有5部法律向社会公开征求过意见。这一状况由于立法法的实施而大有改观。2000年立法法规定：“列入常务委员会会议议程的法律草案，应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”到了2008年3月，全国人大及其常委会有16部法律公开征求过意见。公开听取意见的形式也逐步多样化，如婚姻法在常委会审议时向社会公开实况转播；全国人大常委会还就修改文物保护法、《中华人民共和国个人所得税法》等召开了立法论证会和听证会。与此同时，地方立法民主化也有较大的发展，各级地方人大在制定地方性法规时纷纷举行立法听证会，全国大部分省级人大常委会都举行过立法听证会，有许多城市的立法还采取了草案公开讨论和征求意见的方法。一些地方人大甚至在制定立法规划时也采取公开征求民众意见的办法。十一届全国人大常委会第二次会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会征求广泛意见。法律草案公开征求意见由过去的“特例”成为“常态”，这是我国立法民主化的重大进步[5]。

另外，人大法律意识变迁也可以从人大代表素质的提高这一客观现象中表现出来。

注释：

[1]陈斯喜：《探寻个案监督司法公正的契合》，载蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版，第72页。

[2]蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版，第38页。

[3]江国华：《宪法的形而下之学》，武汉大学出版社2007年版，261页。

[4]蔡定剑：《走向有法可依》，载《太平洋学报》2008年12月28日。

[5]蔡定剑、王晨光主编：《中国走向法治30年（1978～2008）》，社会科学文献出版社2008年版，第48～49页。

（作者单位：山东工商学院政法学院。本文系山东省社会科学基金项目[10CFXZ08]“实然与应然：人大对法院的监督关系研究”阶段性成果之一）