开展专题询问工作的实践与思考王文胜

陈松来

开展专题询问是人大监督工作的创新，是人大常委会加大监督力度、增强监督实效的有效方式。如何更好地开展专题询问工作，是摆在地方各级人大常委会面前的一项重要课题。浙江省温州市人大常委会对使用专题询问的监督手段进行了积极探索，在饮用水源污染整治工作的专题询问中，人大、政府领导重视，准备工作充分，询问主题明确，组织协调有序，取得了较好的效果。

一、开展专题询问的主要做法

（一）科学确定询问专题

科学选题是做好专题询问工作的首要条件。2010年3月，十一届全国人大三次会议结束后，浙江省温州市人大常委会即按照吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中提出要“依法开展专题询问和质询”的精神，着手谋划创新监督方式，加大监督力度，确定在下半年适当的时候开展专题询问活动。5月，温州珊溪水库库区发生藻类异常增殖的现象，常委会结合水污染防治“一法两条例”进行执法检查，对库区水环境污染问题进行了重点督查，提出审议意见，要求市政府制订水库水源污染整治工作的方案，并在8月份常委会第二十七次会议上专题听取和审议市政府关于整治方案的汇报。时值市委十届九次全会作出关于推进生态文明建设的部署，为了贯彻落实市委全会的要求，加强生态保护，推进水资源环境的进一步改善，主任会议决定在常委会会议审议时，围绕珊溪水库水源地保护的现状及存在的问题、污染源的整治及水源保护的措施等相关问题组织专题询问，以进一步形成人大监督与政府工作的良性互动，支持、督促政府加大工作力度，理清工作思路，完善整治方案，促进珊溪水库水源污染问题得到根本解决，确保全市“大水缸”安全。于是，在前期工作的基础上，对珊溪水库水源污染整治工作开展专题询问得以“顺理成章”地实施。

（二）详细制订工作方案

专题询问确定以后，由常委会办公室牵头，与相关委室研究制订工作方案，明确了专题询问的指导思想、主要内容和参加对象、询问程序以及工作分工。方案规定，参加对象除市人大常委会组成人员和市政府市长、分管副市长及有关职能部门、县（市）政府主要负责人外，还增加了列席常委会会议的各县（市、区）人大常委会主任或主持工作的副主任和15名市人大代表。专题询问采取联组会议的形式进行，由市人大常委会分管副主任主持，确定7人左右的常委会组成人员和列席代表提出询问，市政府领导、有关部门负责人及相关县（市）政府负责人面对面依次回答。最后，市长作表态性发言，市人大常委会党组书记、副主任作总结性讲话。同时各委室进行了具体的工作分工：农资工委、城建工委、财经工委结合询问的主要内容，设定重点提问的问题，并商定主提问人；代表工委联系确定列席常委会会议的市人大代表；办公室负责会场布置和服务；研究室组织新闻媒体重点报道会议实况，会同温州新闻网开展同步网络视频直播；相关工委在会后梳理专题询问中常委会组成人员和代表比较关注的突出问题，加强跟踪监督。常委会办公室将工作方案与市政府办公室作了充分沟通，明确接受询问时的具体要求，保证询问的实效性。

（三）深入开展调查研究

珊溪水库是温州人民的第一大水源，水库的水环境保护是市人大常委会近年来持续关注的重点工作。在2010年5至6月份的水污染防治“一法两条例”执法检查中，常委会农资工委和城建工委进一步就水库藻类异常增殖问题组织暗访，到库区和16个重点监控的入库口对污染情况拍摄大量照片，以幻灯图片的形式，在常委会会议上播放。在确定专题询问以后，常委会再次组织有关人员进行调研，形成专题调研报告，经主任会议讨论以后送交市政府有关部门和相关县（市）。市政府高度重视，为了保证珊溪水库水源污染整治工作取得切实的效果，市长亲自带队到库区进行调研，掌握污染源现状，并在询问会前组织相关人员到苏州、无锡、上海等地考察太湖、苏州河的治理情况，咨询了相关方面的专家，做了充分的应询准备。

（四）有序有效组织询问

为了保证专题询问的主题明确、重点突出，取得应有的效果，常委会对专题询问会的会务服务和提问应答的流程作了具体安排。一是精心布置会场。确定可坐百人左右的机关多功能活动室作为询问会会场，并在会场正面位置的墙上用大红的大幅字幕牌挂上“温州市第十一届人大常委会第二十七次会议珊溪水库水源污染整治工作专题询问会”的横幅，使会场显得庄重。二是妥善安排座位。会场两边分别安排人大与政府的人员，双方相向而坐，便于提问和回答。三是按方案确定的内容组织提问和回答。问答采用一问一答、随问随答的方式。首先由主持人说明开展询问会的目的和意义、方案和流程。接着常委会农资工委主任、城建工委主任、2位委员、1位人大代表和1位常委会副主任分别提问，市政府2位副市长、2位副秘书长、环保局局长、文成县县长分别回答。最后市长就下步如何抓好珊溪水库水源地环境保护作了表态性发言，市人大常委会主持工作的副主任作了总结讲话。专题询问会持续近3个小时，提问和应答都按照方案预先确定的三大类12个问题进行，保证了询问始终围绕主题，促进了人大监督的明朗化、具体化。

（五）全面公开询问过程

为了提高专题询问的公开化程度，常委会将询问过程向媒体和公众开放。除例行的“四报两台”（温州日报、温州晚报、温州都市报、温州商报、温州广播电视总台新闻综合频道、广播中心）等新闻媒体参与新闻宣传报道外，常委会研究室还重点组织人大与电视台合办的《实事面对面》栏目制作一期专题节目，与都市报合办的《代表在线》栏目刊登一期专题报道，特别是组织温州新闻网开通同步网络直播。专题询问会之前，常委会办公室在主要媒体刊登公告，发布网络直播的消息。会议期间，温州新闻网和市人大门户网站都开设窗口，在现场进行全程网络视频和图文直播，并设置网络留言，让网民发表意见。网络直播开通以后，网民参与非常踊跃。

二、专题询问取得的效果

就珊溪水库水源污染整治工作开展专题询问，是市人大常委会第一次以专题询问的方式对政府工作进行监督。从专题询问的情况看，常委会组成人员和市政府及有关部门负责人共同致力于发现问题、研究问题、解决问题，达到了提高人大依法监督实效，更好支持政府工作目的。

一是开启了积极融洽的民主氛围，使人大的审议活动变得更加活跃，更加深入。这次专题询问有组织、有准备，集中半天时间，专门对珊溪水库污染整治进行询问，具有很强的针对性。询问的主要内容包括珊溪水库水源保护的总体情况，水源管理的现状、存在问题和产生的原因，水库水质污染的整治及其他安全隐患治理，养殖业治理的资金保障和群众的生产、生活出路问题的解决等。虽然只是提出询问，但是提问的委员和代表重点就蓝藻对水体的危害和治理方法、政府执法行动的态势、整治资金筹措的手段、生态补偿资金的使用，乃至市政府整改方案和省政府办公厅有关文件提法大同小异等问题进行直言不讳、“不依不饶”的追问，问中有深度、点出了要害；市政府领导、有关部门负责人及相关县（市）政府负责人则予以认真、坦率的解答，答中有承诺、体现了责任。会议充分发扬民主，经过询问和释疑解惑的互动，委员和代表加深了对政府工作情况的了解，政府和有关部门负责人更加清楚地了解人大所关心的问题和意见。市人大常委会和市政府领导都对专题询问的情况予以高度肯定，常委会副主任陈笑华要求市政府充分认识抓好珊溪水库库区污染整治的重要意义，依法治理、科学治理、合理治理，切实推进珊溪水库污染整治工作；市长赵一德表态治理珊溪库区环境污染问题重在行动、重在落实、重在结果，对承诺的事项要立说立行，强化督查，主动接受人大常委会、人大代表和全市人民的监督。

二是促使政府及有关部门深入剖析、发现问题，推动了相关工作的落实。专题询问会后，市政府召开专题办公会议，研究部署市人大常委会专题询问会上提出意见的落实，并由市长带领有关人员到珊溪水库进行检查，召开相关县（市）和职能部门主要负责人会议，提出解决方案，限期解决存在的问题。2010年9月下旬，市人大常委会农资工委和城建工委又组织调查组，分两路分别到文成县和瑞安市进行调查了解，进一步督促解决专题询问会上提出的重点问题。从两县（市）调查的情况看，水源环境保护和污染整治已经引起当地县（市）政府的高度重视，瑞安市政府顶住压力，决定在年内取缔一级水源保护区珊溪水库赵山渡库区内的小口村和彭湾村渔场，目前已拆除这两家渔场的投饵机、棚屋、台阶以及钓鱼台、鱼苗养殖分隔栏等设施。文成县已初步制订各乡镇的畜禽养殖禁养区、限养区规划，建立畜禽养殖户档案，着手禁养区养殖场拆除搬迁工作，并启动已建沼气池的清渣工作，对沼气池工艺进行改进，建立集粪中心和病死猪无害化处理工作处理点。总体上看，珊溪水库水源污染整治工作有了切实的进展。

三是广大群众了解了政府整治珊溪水库污染的决心和采取的措施，饮用水源污染整治取得社会的理解和支持。常委会对珊溪水库水源污染整治专题询问情况全程进行网络直播和电视录播，引起广大市民的关注，尤其是网络视频直播取得了强烈的社会反响。据统计，收看网络视频直播的网民达9万余人次，在温州新闻网上的留言近300条。网民对水库水源受污染的状况普遍表示忧虑，希望专题询问反映的问题能引起警示，查清污染源，出台有效举措保护好珊溪水库和大小河流。众多网民对水库的环境治理热心提出意见，建议政府加大人力和资源的投入，加快污水、垃圾回收工程建设，关停上游畜禽养殖设施；加强环保宣传，加强环保法制建设，组织开展环保志愿者活动，唤起群众的环保意识；尊重库区周边的民生，考虑上游农民的利益，适当提高水库的补偿费，发展生态经济，让生态建设与经济发展和谐双赢等等。同时网民对网络视频直播给予好评，认为人大专题询问对政府的工作可以起到良好的促进作用，表示政府敢于以网络在线直播的方式公开面对人大代表的询问，是政治文明的进步。网民在对人大的做法表示支持的同时，更希望以后能看到人大对政府的问责，以更好地促进问题的解决。常委会研究室对网民发表的意见进行了梳理汇总，分别向市人大常委会主任会议作了汇报，向市政府作了反馈。

三、进一步做好专题询问工作的思考和建议

市人大常委会开展的这次专题询问，虽然达到了预期的效果，但目前询问仍是监督工作的一个薄弱环节，需要不断改进与完善。结合温州市人大常委会的工作实践，我们认为，在创新完善专题询问工作机制方面，重点应注意把握好以下几个问题。

（一）明确专题询问的定位，建立常态化工作机制

专题询问作为人大常委会行使监督职权的一种重要形式，是有组织、有准备地集中对特定议题进行问答的活动，其区别于质询之处，主要是在获取情况和提出批评的功能方面侧重点有所不同，同时程序比较简便，方式更加灵活。而相较于一般的询问，专题询问具有主题突出、问题集中、针对性强的特点，能有效克服提问的随意性和问题的发散性等不足，是提高各级人大常委会审议质量、增强监督实效的有效形式。但长期以来，这种形式很少在人大监督实践中使用，一个重要原因是监督法等法律对询问的内涵未作具体界定，以致在实践中产生种种误解。有的人大工作者将专题询问简单理解为获取信息和解释说明，没有实际效果；有的担心开展专题询问会影响与“一府两院”的关系，缺乏积极性；有的动辄贴上“刚性监督”的标签，使询问主体和对象感到压力。这些因素都影响到专题询问的正常开展和常态化工作机制的形成。温州市这次开展专题询问，就有一些委员和代表特别是市政府相关部门人员把询问视同于质询，在心理上有一种紧张的氛围，造成会场气氛有时候过于严肃。全国人大常委会推行专题询问，为地方人大常委会提供了运用询问权的典范和蓝本。我们认为要深化对专题询问的认识，明确专题询问的定位，将其作为法律层面的要求，既要大胆行使，又要理性对待，更要善于运用、科学运用。进入专题询问的程序，人大常委会的监督工作会更加深入，要根据监督效果的需要，及时地、程序式地开展专题询问活动，推进专题询问的常态化，充分发挥其简便性、经常性、针对性、互动性等特点优势，提升人大监督的实效。

（二）完善方式方法，增强专题询问的效果

专题询问虽然在形式上没有严格要求，在内容上没有过多限制，但是作为一种法定监督方式的运用，注重解决“问什么、怎么问、怎么答”的问题，需要讲究方式方法，尤其要做好必要准备，保证专题询问取得应有的效果。本次专题询问即存在提问和答复超过预定时间的现象，有的委员在提问时对问题的描述过于详细，有的部门负责人在回答中对已经采取的措施阐述过多。漏答现象也时有发生，有的是提问人一次提了多个问题，回答人难以记住而漏答；有的是回答者对问题把握不准，不好回答而有意漏答；有的是问题超出职能范围，在场人员不能回答。还有的询问人对答复不满意，提了一些比较尖锐的问题，使现场陷入僵局。因此，科学合理安排设问，严密组织开展问答，是增强专题询问实效的重要一环。所提问题要主题明确、重点突出、逻辑严谨、观点鲜明，做到宜精不宜多，宜深不宜浅，宜专不宜广，使询问有深度。同时要科学确定选题，从事关经济社会发展全局的重大事项、“一府两院”存在突出问题的工作和群众反映强烈的热点难点问题中，选择那些带有苗头性、急需解决而又经过努力可以解决的问题。确定选题后，要制订切实可行的工作方案，加强同有关方面的沟通协调，确定具体问题、专题询问人以及适当的询问形式、时间和场合，询问会前要开展调查研究，与有关部门共同做好应询准备，为专题询问的顺利开展提供便利和保障。

（三）加强“问”后跟踪监督，推进有关问题的落实

专题询问本身不是目的，其目的是提高常委会会议审议质量，加强和改进人大监督，推动有关方面改进工作。专题询问的效果，不仅在于被询问者的答复情况，更在于答复后的实际行动，也就是“始于问而不止于答”，做到有询问、有答复、有结果，如此才能真正凸现国家机关协调一致开展工作的特点和优势。常委会要采取切实可行的方法和程序，明确落实责任，对结果进行跟踪监督。专题询问会后，常委会工作机构应将汇集整理的询问情况送交有关方面，督促相关部门剖析原因、解决问题、改进工作，并及时反馈情况，确保专题询问意见得到切实办理。对办理不满意、且关系重大的问题，常委会可以听取审议其该方面的专项工作报告，必要时可以在调查研究的基础上，适时启动质询、罢免等更为刚性的监督手段，把问题抓到底、抓出成效。如本次开展专题询问之后，温州市人大常委会还要作进一步的跟踪监督，督促各级政府和有关部门动真格，依法、科学、合力进行治理，根本性地扭转污染现状，真正把珊溪水库污染整治好。

（四）回应社会关切，提高专题询问的公开化程度

专题询问的公开度，在很大程度上决定了询问监督的成效。温州市人大常委会此次公开宣传报道专题询问情况，直接将专题询问活动全过程置于公众和社会监督之下，特别是温州新闻网和温州人大网在现场通过网络对专题询问情况进行直播，吸引了大批网民在线观看和点评，取得了很好的社会效果。《中国人大》杂志评论“此举堪称温州市人大常委会的一大创新”。在今后开展专题询问的实际工作中，应建立规范的询问公开制度，向媒体、公众开放询问过程。要允许公民旁听询问过程，同时利用报纸、电视、广播、网络等多种媒体工具，加强对外宣传，或者在人大常委会公报、人大门户网站上向社会公布询问和答复情况，以增强监督的透明度。

（五）细化工作程序，强化专题询问的制度保障

目前法律对询问的规定较为原则和笼统，缺乏详细具体的可操作性的依据，因此在实践中难免会有随意性，形式不一，降低和弱化了人大监督的效力。运用询问权要遵循一定的程序，地方人大常委会应通过规定，将监督法赋予人大的询问权予以细化。对询问的提出和处理，在法定人数、形式要件、内容要求、具体程序、答复机关和人员等方面都应作出相应的规定。如：提出询问的主体除了常委会组成人员之外，人大代表、常委会工作机构负责人是否可以提出询问？除了个人提出之外，能否多人联合提出询问？答复应该当场口头作出，还是可以在下次会议上答复或者书面答复？等等，特别要针对个别部门敷衍应付的心态，对答复的时间和整改效果作出明确规定，增强询问监督的严肃性。人大常委会要大胆探索，在法律的框架内，总结实践经验，及时制定更具操作性的实施细则和工作意见，并在实践中不断修正完善，形成符合工作实际的促进询问常态化的操作方法和途径。

（作者分别系浙江省温州市人大常委会研究室主任，处长）