2010,人大新势

田必耀

13年来，全国人大和地方人大致力建设法律大厦，立法转型和法律法规清理成为立法的“重头戏”。目前，以宪法为核心，以法律为主干，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。

法律大厦崛起

2011年1月24日,全国人大常委会委员长吴邦国在人民大会堂金色大厅宣告：“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”中国社科院法学研究所所长李林对此评价说，“中国开启了一个有法可依的新时代。”

如果说最高国家权力机关的立法是建设法律大厦的架构和主干，那么地方性法规则是繁盛的枝条。

吴邦国委员长说，到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。

1997年9月，党的十五大提出“依法治国”基本方略，并设定“2010年形成中国特色社会主义法律体系”的目标。2003年4月，全国人大常委会委员长吴邦国提出法律体系“三个标准”：涵盖各方面的法律部门，即宪法和宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法这七个法律部门要齐全；各个法律部门中基本的、主要的法律应当比较齐备；以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来并相互配套。

13年来，全国人大和地方人大按照“时间表”和“规划”建设法律大厦。而立法转型和法律法规清理成为近年立法的“重头戏”。

统计数字显示，改革开放以来的前20年，全国人大常委会共立法341件，其中经济立法107件，占36.5%，社会立法16件，仅占4.7%。2008年发布的《中国的法治建设》白皮书显示，我国七个法律部门中社会法只有17件，仅占整个法律体系的7%左右。社会立法的“跛脚”，为立法者和社会公众所关切。

此间，全国人大常委会提出立法转型方向：“要以改善民生为重点加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化领域立法。”

立法理念决定立法动作。2007年3月，历经8次审议的物权法在十届全国人大五次会议上高票通过，“意味着中国有了完整的市场经济财产权体系”。2007年6月，全国人大常委会以全票通过了经历4次审议、征集消化19万条意见的劳动合同法，为解决劳资关系问题、构建和发展和谐稳定的劳动关系提供了法律保障。2010年10月，全国人大常委会通过社会保险法，这部社会成员的“生存保障法”事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局，等等。这些“在法律体系中起支架作用的法律”实乃社会领域立法的范本，如人们所说，“像一双温暖的手，给弱势群体以安抚，保障社会生活健康有序。”

“未来3～5年将是我国社会立法的高峰时期。”中国人民大学教授郑功成说，我国社会主义法律体系建成，对社会立法将提出更高要求，弥补社会法的缺漏，加快制定社会救助法、住房保障法、慈善事业法等法律，是社会立法的发展方向。

为积极应对社会立法的“高峰”， 2010年推进社会立法又现精彩一笔。9月，经中央机构编制委员会批准，全国人大常委会法工委成立社会法室，专司社会领域立法工作，彰显高层对社会立法的强力推动。

有了中央立法的标杆，地方人大及时改善偏重经济立法的格局，加强社会立法，以维护法律体系平衡。以2010年为例，地方人大常委会在保障残疾人权益、维护妇女儿童权利、促进劳动就业、志愿者服务、社会募捐等方面的立法可圈可点。比如说，安徽、甘肃、湖北等省出台专门促进就业的法规，以营造公平就业环境、反对就业歧视等。

“古董法律”、“计划烙印”，一些曾经焕发应有效力的法律如今在时代潮流中成了经济和社会转型的掣肘。为此，2008年7月，全国人大常委会启动法律清理工作，对200多部法律提出了1972条清理意见和建议。2009年全国人大常委会废止8件法律，首次采取“包裹立法”的技术修改59件法律。

2010年3月，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中提出要在年底前全面完成法规清理任务。“对地方性法规集中清理，对确保中国特色社会主义法律体系如期形成至关重要。”此后，当年3月和11月，全国人大常委会法工委分别在上海市、武汉市召开座谈会和研讨会，就按期完成和完善法规清理提出具体要求。

按照全国人大常委会的部署，地方人大把集中清理地方性法规作为立法工作“重头戏”。当年6月，北京、天津、上海、重庆四直辖市人大法制部门在上海召开研讨会，专门研讨地方性法规清理工作。“出于公心，坚持原则，不留硬伤”，这是河南省人大常委会提出的工作标准。为吸纳民意，上海市、重庆市、广东省、河南省等地就地方性法规清理公开征求意见。

据2011年第3期《中国人大》报道，到2010年12月底，全国地方性法规集中清理工作如期完成，共废止地方性法规455件，修改地方性法规1417件。其中省级人大常委会共废止271件,修改941件；较大的市人大常委会废止184件,修改476件。通过集中清理，较好地解决了现行地方性法规中存在的明显不一致、不适应、不协调等问题。

“确立每5年定期清理机制，每届人大常委会对本届的立法进行全面评估、清理。”如何保持立法产品对执法者和民众的公信力，上海市人大常委会主任刘云耕的建议颇值思量。

2010年12月，吴邦国委员长指出，在形成中国特色社会主义法律体系这一新的起点上，要把修改法律和督促法律配套法规的制定摆在更加突出的位置。

法律大厦始落成，建设法治国家仍在路上。

“大智立法”。立法之难考量立法者的智慧。2010年，科学民主理念融入立法规程，公民参与立法和立法机关评估立法质量成为打造良法的“两极”。 地方人大自觉追求公众参与立法的实效。

“全民立法”集大智

古人说，“小智治事、中智用人、大智立法。”立法中的大智当属“科学立法、民主立法”。2010年，科学立法、民主立法已经融入立法规程，公民参与立法和立法机关检视立法成为熔炼立法质量的“两极”。

开门立法是全民参与立法的基本路径。2010年，全国人大及其常委会出台或修改14件法律，其中包含社会保险法、涉外民事关系法律适用法、选举法、代表法、村民委员会组织法、人民调解法、行政监察法、保守国家秘密法、著作权法等重要法律。全国人大常委会每审议一部法律草案，都有一个广征民意的“常规动作”。最引人注目的当属车船税法草案征求意见，中国人大网共收到97295条意见和40封群众来信。全国人大常委会法工委统计结果显示，在收到的近10万条意见中，建议对草案进行修改、降低税负的意见占54.6%。随后，立法工作机构将整理后的公众意见向社会公布。当年，北京、辽宁、浙江、河北、广东、江苏、甘肃、四川等省市向社会公开征集立法项目，从立法源头上广纳“民意”。 北京、山西、贵州、河南、陕西、新疆等省市区纷纷将法规草案公之于众。而上海市、广东省等地，人大常委会审议的每件法规草案都向媒体公布，广泛征求公众意见。扑面而来的法规草案征集民意新现象，无疑增厚了立法的民意基础。

2010年，在重庆市、山东省、浙江省、福建省、昆明市、广州市等地，人大常委会立法工作机构，分别就未成年人保护“零点断网”、旅游条例、道路交通安全、城乡规划、户外广告管理、急救医疗管理举行立法听证。9月15日，广州市人大法制委员会召开的社会急救医疗管理立法听证会上，20位听证陈述人围绕是否应当给予伤病员及其近亲属对救治医院的选择权、是否应当规定急救车辆到达现场时间，争辩得面红耳赤。其实，良法之道尤其需要在意见交锋中达成共识，在博弈中形成更趋合理的制度。