广东省区县人大制度创新的现状综述与分析

陈家刚

区县人大是地方人大的一个重要组成部分。目前，中国共有县级行政区划2858个，其中市辖区855个，县级市367个，县1464个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区2个，林区1个（根据行政区划网2009年全国政区统计，不包括港澳台）。区县人大的制度创新是地方人大制度创新的重要组成部分。要考察地方人大制度创新，区县人大制度创新的状况是不容忽视的。

那么，区县人大制度创新的状况到底如何呢？本文将以广东省为例，来对此做一个具体的考察。广东省共有23个县级市人大、41个县人大、3个自治县人大和54个市辖区人大。全省合计共有区县人大121个。通过网络搜集信息的方式，我们调研发现，只有23个区县人大有实际的制度创新行为。在可以查到的区县人大常委会工作报告中，有34个区县人大提到了“创新”这个词汇。所以，总体上来说，广东省区县人大的制度创新情况不容乐观。针对可以调查到的区县人大制度创新行为，从组织、制度和运作三个层面，现总结概括如下：

一、组织创新

相对而言，组织创新方面的案例并不多。广州市海珠区人大创新人大代表工作室建设是为数不多的经验之一。近几年来，海珠区人大常委会立足创新，全面推进了街道代表工作室建设和代表工作，取得了不小的成效。一是进一步增强了街道代表联组负责人和代表工作室工作人员的代表工作意识，提高了做好代表工作室工作的责任心和自觉性。二是进一步促进了街道代表工作室的建设。目前，全区18条街道均按要求设置了独立的、专门的人大代表工作室办公场所。三是由区政府作出财政预算并统一采购，以区人大常委会的名义为全区各街道人大代表工作室配置了一台电脑及打印机，以适应人大代表议案、建议网上交办系统运作及日常工作信息化办公和管理的需要。四是各街道人大代表工作室都按要求建立、健全了人大代表街道工作室职责等制度，并把制度和人大代表的相片、单位、职务及联系电话喷图装潢，悬挂上墙，便于选民群众联系和监督。五是健全了人大代表活动记录簿、群众来信来访登记簿等簿册，规范整理及保存人大工作文件、资料和档案。六是各街道人大代表工作室主任均由街道党工委书记（代表联组组长）兼任，副主任由街道党政办主任或街道人大代表联组联络员兼任。各街道均配备了一名专（兼）职工作人员，负责处理代表工作室的日常事务。七是召开了海珠区人大代表街道工作室工作现场交流座谈会，组织与会人员参观了江南中和素社街道人大代表工作室的建设情况，听取了他们的工作经验介绍。八是筹备举办区人大代表街道工作室工作人员培训班，进行工作业务知识培训，以进一步提高代表工作室工作人员的法律法规知识和业务工作水平[1]。

二、制度创新[2]

尽管组织创新的案例比较少，但是制度创新的案例还比较多。这主要包括：监督制度创新、议案制度创新和综合性制度创新。这些创新的案例都体现了区县人大制度建设方面取得的成绩与进展。

1.监督制度创新

（1）广州市天河区人大：完善监督制度和机制。天河区严格依法监督，更加注重监督工作针对性和实效性，避免监督工作“重检查、轻督促”、“重形式、轻效率”。力求在选准监督议题的基础上，抓住一两个社会关注度高、群众反映强烈的重点问题，综合运用多种手段，锲而不舍地开展监督，直至抓出成效。对情况复杂、工作难度大、见效周期长的问题，常委会则实行连续监督、加强跟踪，督促“一府两院”落实整改。

（2）普宁市人大：创新工作方法,提高监督实效。普宁市创新人大监督工作的总体思路是，一方面是要实现从形式上的监督向实质性监督转变；另一方面，人大工作应寓支持于监督之中，通过监督加强对政府工作的支持，在有效监督中体现对政府工作的支持。该市人大常委会财经委成立以后，每年在进行部门预算编制前都要与市财政局一道举办市直预算单位分管领导及财务人员培训班。对预算收入的监督方面，督促征收部门依照法律法规及时、足额征收应征的预算收入，严格执行监缴制度以及对预算外资金统筹管理的规定，不得越权擅自减征或搞先征后返等形式，截留、占用或者挪用预算收入。凡是符合财经政策要求的，应全额按时征收。此外，做好对预算支出的监督和对预算调整的监督，支持审计部门促使被审计单位进行审计问题整改。

2.议案（建议）制度创新

（1）兴宁市人大：规范办理人大代表建议程序。兴宁市人民政府就办理人大代表建议的有关事项出台 [2009]10号文件，要求各镇、各街道、市直各单位认真贯彻执行。这是兴宁市规范办理代表建议、提高办理质量的新举措。该文件共19条，对办理代表建议的方式、时间、程序、答复件的要求等作了详细规定。文件还对议案、建议办理工作的奖罚作了规定。

（2）海丰县人大：创新议案督办工作制度。海丰县人大常委会在督办议案的工作实践中，认真跟踪监督，不断探索和完善，形成“七项”督办议案制度。一是建立和推行承办责任制。二是建立和推行议案办理资金预算制。针对议案资金问题，对预算作出了调整决定，议案办理资金全额财政拨付，保证足额到位。三是建立和推行信息反馈制。四是建立和推行现场督办制。五是建立和推行三审制：一审审议议案办理方案，作出议案办理方案的决议；二审审议议案办理情况报告，查找办理过程中存在的问题，提出审议意见；三审审议议案的办理效果，结合财政绩效评价工作对议案资金的使用效果进行评估。六是建立和推行限时报告制。七是建立和推行责任追究制。对办理议案不满意的承办单位，视情节轻重，给予通报批评，直至追究有关人员的行政责任或法律责任。

3.综合性制度创新

（1）高州市人大：创新各项工作制度。一是创新主任会议议事规则。相对于常委会会议而言，主任会议更具灵活性，可以根据人代会或常委会的需要随时召开，对一些不是事关国民经济发展和国计民生的重大事项、不涉及群众普遍关心的热点难点问题，而只是一个时期内、局部的、急需解决的问题，在主任会议上审议决定。二是创新重大事项决定暂行规定。除了常规性的譬如国民经济计划发展、财政预决算等，还应该把政府性投资、国有土地及资产处置、弱势群体救助等列入重大事项决定，要根据本地区经济发展水平，确定资金上限，确保资金安全和效益。三是实行监督哨位前移。对国家行政机关行将出台的决策进行论证，通过调查研究，提出一些具有预见性的意见建议，以防止盲目性和随意性，避免不成熟的决策给国家和人民造成不应有的损失。

（2）江门市蓬江区人大：健全人大的一系列制度。一是创新人大机关工作管理制度。二是创新人大监督运作机制。三是创新人大代表履职机制，将本区域选举的区级人大代表在各镇和街道办事处的服务大厅或宣传橱窗进行公示，接受选民的监督，推动代表更好地履行职责；设立区人大代表履职经费，保障代表依法行使职权；在代表建议的督办方面，注重把走访、沟通作为做好办理工作的关键环节。

（3）汕尾市人大：新建立了12项工作制度，实现了5类工作的制度化。第一类是重大事项讨论决定权方面的，第二类是监督方面的，第三类是人事任免方面的，第四类是代表工作方面的，第五类是其他工作方面的[3]。

三、运作创新

除了制度创新，广东省区县人大在各项权力的运作方面也实现了一些创新。这主要包括监督权创新、决定权创新和人大代表工作创新等三个方面。

1.监督权的运作创新

（1）监督领域创新：廉江市组织人大代表测评社会治安工作。测评采取无记名投票方式进行，分根本好转、明显好转、有所好转、没有好转和恶化等五个档次。全市386名代表参加测评，其中认为根本好转、明显好转、有所好转的占89.7%，认为没有好转的占8.9%，认为更加恶化的占1.2%。同时，代表还列出了目前社会治安存在的六个需要着力解决的问题：“两抢一盗”问题；黑恶势力问题；聚众赌博问题；公检法司队伍管理问题；青少年教育力度不够问题；基层组织薄弱问题。希望市委市政府加大力度，大力整治上述问题，努力建设平安廉江、和谐廉江。在人代会上由全体人大代表测评治安工作，这在廉江市尚属首次[4]。

（2）监督对象创新：湛江市霞山区人大探索对辖区内上级行政直属部门的监督。如税务、市政（环保）、公安、社保等等，如何对之“监督”？在法律规定不明确的情况下，2009年，霞山区人大常委会作了一些尝试。

（3）监督方式创新：广州市南沙区人大通过电视台播放局长汇报工作过程。2009年4月16日,南沙区人大常委会举行了一场特别的会议,区内12位局长逐一向人大常委会委员们报告落实政府工作报告分解任务的措施计划,整个过程还进行电视录像,向全区公开播放。

2.决定权的运作创新

（1）深圳市龙岗区人大票决评价政府作为。2008年３月，龙岗区人大常委会主任会议决定将区人大代表在区四届人大四次会议期间提出的“１号重点建议”——《关于加快推进城市化后社区基础设施建设的建议》，作为区人大常委会重点督办的三项重点建议之一，交区政府办理，区人大财经工委督办。区人大财经工委随即制订了督办计划，联合区发改局、财政局、建设局、城管局、水务局、城改办、同富办等７个承办单位，反复征求代表意见，研究制订了办理方案，全面推进代表重点建议办理工作。据悉，区人大代表通过票决方式来评价政府行为，作为区人大工作的创新举措在全市尚属首次。

（2）徐闻县人大：对部门领导进行考评。2010年4月23日，湛江市徐闻县人大常委会联合县委组织部对县政府组成部门、公安系统6个大队及其下属中队等实权部门的领导进行考评。考评结果是：4位县政府组成部门班子成员、公安局交警大队大队长和巡警二中队中队长的考评结果为“不称职”,徐闻县委已做出决定给予以上6人免职处理。实际上,从2009年12月开始,负责本次考评工作的考评小组就深入到县政府的24个组成部门了解情况。在这一过程中,考评小组走访上万名干部群众,对105名考评对象从依法行政、履行职责、廉洁自律等16方面的情况进行调查,最终形成点评报告,并投票决定考评结果。考评结果分为“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”4个档次。根据徐闻县最终形成的考评情况报告,县政府组成部门“一把手”中获得优秀(90分以上)档次的有6名,其班子成员中有4人出现“不称职”,公安系统中有2人出现“不称职”。徐闻县委对此结果非常重视,立即做出决定,对考评“优秀”的单位或个人给予通报表彰,“不称职”的予以免职。

3.人大代表工作创新

（1）深圳市罗湖区人大：首次召开全区人大代表履职座谈会。2008年10月17日，罗湖区首次全区人大代表履职座谈会在罗湖区委议政厅举行。110多名人大代表参加了此次座谈会，会议共收到来自代表的经验总结和意见建议60多份。代表们结合自己的工作实际，积极讨论，交流了在新形势下，依法履职的新方法、新经验。

（2）惠州市惠城区人大：组织非中共党员的区人大代表培训班。为了进一步提高各民主党派的人大代表参政议政的履职能力，惠城区人大常委会于2008年6月11日在该区党校举办首次非中共党员的区人大代表培训班。

（3）广州市黄埔区人大：为代表知情知政“搭桥架梁”。黄埔区人大常委会一是开展代表接访选民群众试点活动，制订代表接访选民群众计划，在选区公布代表接访选民安排表，设立代表接访室。二是鼓励代表采取灵活多样的方式，如定期召开选民座谈会、设立征求意见箱、人代会后邀请选民参与代表所提议案和建议的办理活动、发信函给原选举单位征求意见、代表结合本职工作征求选民意见。三是将代表的学习资料费纳入年度预算，为代表了解有关信息提供保障。四是坚持定期召开“政情通报会”，每半年1次，让代表全面了解“一府两院”工作情况。五是建立区人大常委会组成人员分工联系代表制度。六是坚持邀请代表列席常委会会议及常委会组织开展的专题视察、执法检查和评议工作。

（4）江门市新会区人大：开办“人大之声”节目，加强人大宣传。2009年1月，新会区人大常委会办公室与新会电台合作推出“人大之声”节目，逢周一中午11时至12时在新会电台播出。节目主要内容有：一是跟踪议案建议办理，采访人大代表，介绍提出议案建议的相关背景；采访相关职能部门，了解议案建议的办理进展情况。二是广纳良言，采访议案建议所涉及的对象人群和普通市民，倾听群众意见。三是人大代表风采，报道各级人大代表的履职情况，使听众通过节目加深对代表的了解。四是人大制度宣传，宣传和普及人民代表大会制度知识[5]。

小结

首先，区县人大制度创新的总体数量并不多。广东省共有区县人大121个,但是经调研发现，只有23个区县人大有实际的制度创新行为。在可以查到的区县人大常委会工作报告中，有34个区县人大提到了“创新”这个词汇。可见，总体上来说，无论是有创新意识的区县人大，还是采取了创新行为的区县人大，为数都并不多。区县人大的制度创新之路还十分漫长。

其次，组织层面创新较少，运作层面创新较多。迄今为止，区县人大组织层面的创新还寥若晨星。可以查到的只有海珠区人大从八个方面创新了人大代表工作室的建设。海珠区人大的人大代表工作室建设不仅注重硬件配备，也注重软件建设，不仅注重理论培训，也注重经验交流，不仅注重经验积累，也注重制度建设。尽管人大代表工作室建设在深圳等地已经早有探索，且取得了十分丰富的经验，海珠区人大的建设举措还是具有一定的创新意义。与组织层面相比较，制度层面的创新和运作层面的创新都取得了更多的成果。制度层面的创新尤其在监督制度和议案（建议）制度方面取得了进展，运作层面的创新主要体现在监督权的运用方面，在监督领域、监督对象和监督方式等方面都实现了突破。

再次，监督权方面创新较多，其他权力方面创新较少。从法律的层面来看，区县人大有四大职权，区县人大常委会有六大职权。从权力运作的创新来看，只有监督权的运用和创新取得了较大的成果。廉江市组织人大代表测评社会治安工作是监督领域的创新；湛江市霞山区人大探索对辖区内上级行政直属部门的监督是监督对象的创新；广州市南沙区人大电视台播放局长汇报工作过程是监督方式创新。深圳市龙岗区人大票决评价政府作为，徐闻县人大动用考评权，摘掉14名官员乌纱帽，尽管列入决定权的运用里面，但实质上也是监督权运用的体现。所以，重大事项决定权、选举和罢免权、保证权、组织权和授勋权等权力的运用方面，还鲜有创新的举措。

最后，制度创新的质量还并不高。一是很多创新只在本地区具有创新意义。无论是组织创新，还是制度创新，抑或是运作创新，很少有在全国范围内具有开拓性质的。基本上说，这些创新在其他地区都可以找到更早的先例。人大代表工作室的创新是如此，监督制度的创新是如此，监督权的运作创新，也是如此。二是有些创新实际上只是正常履职行为。例如 ，兴宁市人大规范办理人大代表建议程序，汕尾市城区人大常委会积极创新工作机制，健全完善了各项制度，新建立了12项工作制度，黄埔区人大为代表知情知政“搭桥架梁”等等，实际上都是正常的履职行为，是其履行法定职权的应有之义。三是有些创新并没有太大的价值。无论是对于本地区，还是其他地区的发展，都缺乏实际意义。除了表面上的象征意义，不会带来太大实质效果。

注释

［1］林晓枫：《海珠区人大务实创新代表工作富有成效》,

2008年10月16日, http://www.gz.gov.cn/vfs/content/newcontent.jsp?contentId=622929。

［2］此处制度创新是狭义的概念，主要是指静态的规则和体制，而不包括组织层面。

［3］冯振炯：《汕尾城乡人大注重制度建设》，载《人民之声》2006年第8期。

［4］黄钦：《廉江市组织人大代表测评社会治安工作》，2009年8月19日，湛江人大：http://www.gdzjrd.gov.cn/recordpage.aspx?key=645。

［5］江门市新会区人大开办“人大之声”节目加强人大宣传，2009年2月10日 ，广东人大网：http://www.rd.gd.cn/rdgz/sxrd/200902/t20090210_79947.html。

（作者系中共广东省委党校行政学教研部副教授。本文是2010年国家社会科学基金项目“现代中国民主政治制度构建与运行的历史考察”[项目编号：10CZZ07]的阶段性成果之一）