辅警规范化建设研究

杨 雪

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州 450053)

辅警规范化建设研究

杨 雪

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州 450053)

辅警制度是现代世界各国警务工作中普遍实行的制度。我国的辅警工作虽起步较晚,但已成为缓解警力紧张、维护社会治安稳定的重要方式。拟就我国辅警在发展中存在的一些问题进行分析,并进一步提出具体的解决措施,以期使我国辅警队伍建设走上规范化、法制化的良性发展之路。

辅助警力;规范化

一、辅警的概念与作用

毫无疑问,公安民警是我国公安行政执法的主要力量,在我国公安行政执法中,大量辅警人员的存在已是一种不可忽视的现实。形成这一情况的直接原因是公安机关长期存在的警力不足。辅警,有的也称为协警,是指在编警力以外的直接协助国家在编公安民警履行各项职能的辅助力量。其性质属于在编警力以外的辅助警力,其功能主要是弥补在编警力的不足,起辅助、协助作用。他们在地位上,通常不具有国家公务员身份,在权限上,也不具有任何形式的执法权。当前,我国辅警队伍的发展已颇具规模。治安员、交通协管员等各类辅警已成为公安民警的得力助手和有效补充,为维护社会治安作出了重要贡献,缓解了日趋复杂的治安形势给公安机关及社会带来的治安压力。

我国现有辅警人员数量巨大,最多时达 200万人以上,2004年经整顿治理后减少了许多,据不完全统计,目前仍有 150万人之多。以下是公安行政执法机关大量使用辅警人员的主要原因。

(一)可以缓解在编警力不足

目前我国的警力与总人口之比为万分之十一。法国为万分之三十五,意大利为万分之二十九,美、日为万分之二十八。很显然,我国的警力是非常匮乏的。而治安形势日趋严峻,警察疲于奔命,一线警察普遍超负荷工作,身心健康状况不佳。辅助警力的使用,可以缓解一线警力的严重不足,同时又可以使大量在编警察从繁杂的行政事务中解脱出来,从事更为专业化的警务活动,提高了警力资源的效能。

(二)可以节约行政成本

一般而言,在编公安民警都具有国家公务员身份,社会地位及待遇相对较高,政府部门录用一名正式警察需要耗费较大的行政成本,而辅助警力的成本则相对低廉。选择低成本高产出的辅助警力是更为实际、更为经济的做法。

二、目前我国辅警存在的主要问题

应该肯定的是,辅助警力对维护我国社会治安起到了非常积极的作用。但在实际执法中,辅助警力的使用也存在着较大的问题。在一些地方,辅助警力违法乱纪、侵犯群众利益现象严重,甚至到了令人触目惊心的程度,这也成为取消辅助警力中的治安联防队伍的主要原因之一。辅助警力在现实中存在的问题既有社会、自身等方面的原因,更主要的是体制、管理等方面的原因。

(一)名称、着装上的混乱,不利于工作的开展

历史上公安机关的辅警有治安联防队员、协警员、协管员、保安员、治安员等多种称谓,名称上较为混乱,不利于其自身的管理和工作的开展。此外,辅警着装不统一,大到全国范围、小到同一公安机关辅警着装的颜色、制式均不一致,既影响其外在形象,同时也影响制约其战斗力的发挥,不利于辅警规范化建设。

(二)定位不明确,职责不明晰,混淆了公安机关的执法主体

在我国,辅助警力是不具备执法权的。但实践中情况却远非如此,辅警人员一旦与警察一起抓捕犯罪嫌疑人,经常出入于公安机关,自身便产生角色错位。于是,辅警人员非法拘禁、非法搜查、故意伤害等违法行为时有发生,而普通群众并不清楚他们享有什么权力,经常是敢怒不敢言,使辅警队伍成了一支破坏公安形象的“杂牌军”。

(三)人员素质偏低,违法乱纪较为严重

有些素质差的辅警人员“狐假虎威”,以“公安民警”自居,到处“吃、拿、卡、要”,违法乱纪。这些不良行为不仅严重侵害了公民的合法权益,也损坏了公安机关的整体形象。另外,当前我国辅警录用缺乏科学统一的程序,录用混乱,弊端重重,这也直接导致辅警队伍成分复杂、素质低下、鱼龙混杂,辅警队员违法乱纪现象屡禁不止。

(四)辅警管理体制、组织机构不健全

当前,我国辅警还没有形成自身的组织机构和系统,完全依附于公安机关的最基层组织甚至基层民警,辅警资源的整体性和组织性较差,难以形成合力,辅警职能作用难以有效发挥。另外,辅警人员没有职级差别和晋升渠道,也没有相应的考核、奖惩制度,缺乏必要的激励因素,难以形成工作上的良性竞争,一些人就难免产生干好干坏一个样、政治损失经济补的想法,违法违纪、以权谋私等行为的大量出现也就不足为奇了。

(五)经费难以保障,工资待遇较低

辅警在国家正式编制之外,没有统一的财政经费。目前,我国公安机关的做法主要是用正式民警的人头费、治安案件的罚没款,以及其他经费盈余作为临时辅警人员的工资。经费保障不足甚至缺失是当前我国辅助警力发展过程中面临的又一突出问题,基层公安机关使用村干部兼任辅警很大程度上也是在政府出资尚不到位情况下的无奈之举。这一问题表现在辅警个体身上就是辅警人员普遍反映的收入无保障、安全无保障、出路无保障等问题。很多地方使用的辅助警力每月只有数百元工资,一些地方辅警的唯一待遇是享受低保,农村兼任辅警的村干部甚至每月只有 50元至 100元的补助。辅警在工作中受伤也很难享受到公伤待遇。这些都严重影响了辅警队伍的稳定性和战斗力的发挥。

三、规范化——我国辅警的出路

辅警制度是现代世界各国警务工作中普遍实行的制度。我国的辅警工作虽起步较晚,但已成为缓解警力紧张、维护社会治安稳定的重要方式。辅助警力的使用从发展上看是符合我国公安行政执法体制改革和世界警务发展大趋势的,关键是如何加强辅警队伍的规范化建设,使我国辅警队伍的发展走上正规化、法制化的良性发展之路。我们应当在立足于本国实际情况的同时放眼世界,考察和借鉴世界各国的警务改革与发展,从中找到适合我国辅警队伍建设和发展的道路。

(一)以立法形式正式确立我国辅警制度

由于招收的途径、法律保障及目前我国从事辅警工作人员自身素质等原因,极少数辅警在一些地方、一些单位违法乱纪,甚至成为害群之马,制约着辅警作用的进一步发挥,影响着整个公安机关的形象,甚至一度引发了全国性辅警存废的争论。笔者以为从我国目前的国情来看,治安形势严峻,警力严重匮乏,废除辅警并非解决问题的良策,关键是必须使辅警建设“合法化”。事实上,辅警制度比较发达的英、法等国都是通过专门立法使得辅警队伍合法运作并且日趋完善的。因此,建议以立法的形式正式确立我国辅警制度,通过法律明确辅警队伍的法律性质、地位、组织管理、职责权限、招录使用、薪酬抚恤等问题,使辅警队伍严格依法运行。只有这样我国辅警才能真正走上正规化、法制化的良性发展之路。具体立法形式既可以制定专门的辅警法,像我国香港地区一样,系统地解决辅协警问题;也可以在人民警察法中增设专章规定辅警问题。

(二)性质定位要明确,职责要明晰

辅警的定位是“辅助”警力,属于专业的群防群治队伍,不具有行政执法权。在性质上,虽然辅警队伍可以作为财政补助性事业单位,但它不是一级授权执法组织。辅警必须在在编公安民警的带领下开展各项工作,对涉及需依法定职权才能完成的任务时,只能由在编公安民警完成,辅警仅起辅助、协助作用。也就是说,公安行政执法的主体只能是在编公安民警,辅警只是协助其执法,而并非执法主体。公安机关应通过具体规定明确辅警人员的职责,以利于辅警开展工作。这些职责主要包括:协助民警进行社会治安的防范,如在民警带领下,开展治安巡逻,预防违法犯罪;协助民警参与公共治安秩序管理,如协助民警进行危险物品管理,制止黄、赌、毒等违法行为;协助民警打击各类违法犯罪活动,如发现违法犯罪嫌疑人正在实施不法行为,可立即将其扭送至公安机关处理;案发后,及时保护好现场,并迅速通知公安机关;为公众提供各种救助和服务,如协助公安机关为求助者提供良好的服务,积极参加抢险救灾等。

有学者提出,随着辅助警力的不断发展,执法权也应相应地发展与突破,应考虑是否可以根据基层公安机关的实际,给予辅助警力执法权。笔者不赞同此观点。如果授予辅警一定的“辅助执法权”,那么辅助的性质就发生了变化。由此会导致辅助权力的扩张与滥用,使公民、法人或其他组织的合法权益受损。没有立法授权,公安机关不能擅自授予辅警任何形式的执法权限。

(三)统一辅警人员招录程序和标准,努力提高辅警人员素质

辅警录用是辅警队伍实现规范化的第一关口,应该制定严格的标准,遵循科学的程序。世界许多国家和地区对辅警的录用都有严格的规定,其显著特点:一是由符合条件的成年公民自愿报名;二是规定了严格、完备的标准进行资格审定和选拔;三是经过警务训练,考核合格后才能够正式上岗。与国外相比较,我国的辅警录用制度是不规范的,主要体现在两个方面:一是没有对报名人员的资格条件提出明确适当的要求;二是缺乏标准科学的程序,随意性很大。必须尽快建立科学、正规、统一的辅警录用制度,把好入口关,以提高我国辅警人员的整体素质。应仿照招录人民警察的做法,本着“公开、平等、竞争、择优”的原则招录辅警。辅警人员分配到各自工作岗位后,还应由正式公安民警进行在岗培训,即工作中的“传帮带”,以便于更好地完成各项工作职能。

(四)健全辅警的管理体制和组织机构

英国等辅警制度相对完备的国家或地区都对辅助警力设定了与正规警察相似而又相对独立的组织结构。这种自成一体的辅警体系有利于对辅警警力统一部署,统一管理,极大地发挥了辅警队伍的系统效益,是值得我们借鉴的。笔者以为,我国辅警可以设立总队、支队、大队、中队四级管理机构。总队对全省辅警工作进行统一领导和部署,支队负责领导和组织协调全市的辅警工作,各大队负责领导和组织协调所辖各中队的日常工作,各中队在各大队及公安派出所的组织领导下开展具体工作。这种建制使辅警形成了一个统一的组织,改变了以往各自为政的格局,从而推动辅警系统的良性运行和协调发展。

另外,应根据不同岗位的职责要求,量化考核标准。辅警的奖惩应与考核结果相挂钩,做到赏罚分明。对工作表现突出的辅警人员,既可以给予精神奖励,也可以给予物质奖励。反之,对考核不合格的人员应严惩不贷,如若连续考核不合格,则要考虑将其清除出辅警队伍。只有这样才能保证辅警队伍的健康发展,以及辅警职能作用的有效发挥。

(五)辅警的工资福利应充分保障

保障辅警经费是保证辅警队伍正确履行职责、充分发挥协助公安机关维护社会稳定作用的重要基础条件,是提高辅警队伍战斗力的重要物质保障。因此,笔者建议在严格控制辅警人数的前提下考虑由财政拨出专项经费,辅之以公安机关部分行政经费共同组成辅警的经费来源。具体工资待遇可根据所在地区的经济状况具体确定,但应尽量不低于当地普通的生活标准,以使辅警能够全身心投入维护社会治安的工作之中。

另外,还应当建立辅警的抚恤制度。对于辅警的抚恤问题,各国的辅警制度中都规定了充满人文关怀的抚恤制度,如英国的辅警制度就规定:辅警因执勤负伤或牺牲,比照警官的有关规定,享受医疗和抚恤。笔者认为,我国的辅警制度也应明确,辅警作为公安民警的辅助力量,如果在执勤过程中发生意外,应当与公安民警享有同样的抚恤待遇。只有这样,才能消除辅警的后顾之忧,使其更好地履行协助公安机关维护社会治安的职责。

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责任编辑:崔海英

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1009-3192(2010)06-0017-03

2010-10-08

杨雪,女,河南郑州人,铁道警官高等专科学校法律系讲师。