论我国治安调解的适用

李世杰

(中国人民公安大学,北京 100038)

论我国治安调解的适用

李世杰

(中国人民公安大学,北京 100038)

治安调解是行政调解的一种,是公安机关对特定治安案件作出调解处理的法律活动,是化解社会矛盾、促进社会和谐的重要途径。拟在阐释治安调解概念的基础上,对治安调解的适用条件、适用原则和适用程序进行论述。同时,拟针对在适用治安调解的实践中存在的办案民警忽视调查取证工作、治安调解的法律效力不足,以及基层公安机关违法行使调解权等问题进行分析,提出解决的建议。

治安;治安调解

一、问题的提出

调解,是指在第三人的主持和教育疏导下,在不违背法律和事实的前提下,促使双方当事人交换意见、互谅互让、以一定条件和解,从而解决纠纷的一种方法[1]。在我国,调解大致可分为人民调解、司法调解、行政调解三种。所谓行政调解一般是指由国家行政机关出面主持的,以国家法律和政策为依据、以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使双方当事人平等协商、互谅互让、达成协议,消除纠纷的诉讼外活动[2]。治安调解属于行政调解的一种。公安部《公安机关治安调解工作规范》指出,所谓治安调解,是指对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下,以国家法律、法规和规章为依据,在查清事实、分清责任的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见、达成协议,对治安案件做出处理的活动。从上述规定来看,治安调解,就是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下依法查清事实、分清责任的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议,从而对治安案件作出处理的法律活动[3]。

调解在我国有着深厚的历史文化背景。著名学者强世功认为:“调解在中国就体现了传统儒家文化的追求自然秩序和谐的理想。调解与传统儒家文化的‘无讼’的理想是一致的,从某种意义上,传统的调解制度是儒家文化的产物。”传统的中国法律文化,有“讼则终凶”、“和谐为贵”、“重调解轻判决”等的法律意识。在儒家伦理下,“关系的和谐”远比“事情的对错”来得重要,孔子的“必也使无讼乎”的想法深入民心。打官司被认为是可羞之事。

在现代,在我国对于民事纠纷的处理机制中,到法院诉讼需要经历起诉、庭审、宣判等复杂的诉讼程序和漫长的诉讼过程,时间持久,并且要承担诉讼费、律师费等高昂的诉讼成本,常常令人望而却步。而公安机关的治安调解是不收取任何费用的。同时,与法院诉讼相比,治安调解不需要繁琐的手续,及时性也很强,解决起纠纷来方便快捷。因而,治安调解成为解决民事纠纷的一条重要渠道。

二、治安调解的适用

(一)治安调解的适用条件

1.从行为起因上看,必须是由民间纠纷引起的

《公安机关治安调解工作规范》第 3条解释民间纠纷,是指公民之间、公民和单位之间,在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。有的学者将“民间纠纷”进行过细的区分,认为有些纠纷引起的违反治安管理可以适用治安调解,有的则不能适用。对此,笔者赞同李春华副教授的观点,认为从立法的本意出发,治安调解就是为了使当事人认识错误,化解矛盾,促进社会和谐,如果治安调解能够更好地处理因民间纠纷引起的情节轻微的违反治安管理案件,“民间纠纷”的范围可以模糊而不必细分。

2.从行为方式上,必须是实施了规定的违反治安管理行为

对“打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为”法律规定的理解,目前有两种意见:一种认为能够适应调解处理的行为仅限于打架斗殴或者损毁他人财物这两种法定行为;另一种意见认为,适应调解行为,既要考虑法律规定中“等”字的含义,又要符合执法工作的实际情况,对于因民间纠纷引起的,情节轻微的,都可以调解处理,并不仅限于打架斗殴或者损毁他人财物的行为。如因民间纠纷引起的侵占他人财物行为、非法入侵他人住宅行为、侮辱他人人格行为、干扰他人正常生活行为等,情节轻微的,也可以调解处理。笔者认为,后一种意见更符合立法者原意。

此外,对于纯粹的民事纠纷,并没有引起违反治安管理的行为,笔者认为,从法律规定和基层警力有限的现实出发,不适用治安调解,而应在“大调解”体系下,交由人民调解组织或者司法行政调解机构处理。

3.从行为后果上,必须是情节较轻的

因为“从法理上讲,严重触犯法律的行为必须接受法律的制裁,所以必须是情节轻微才能适用治安调解处理;从心理上讲,如果一方或者双方的侵害较重,超出了人们的一般心理承受力,那么,通过调解解决矛盾的可能性就非常小。只有情节轻微的情况才会使当事人从心理上接受调解[4]”。这里所说的情节较轻是指行为人虽然实施了违反治安管理的行为,但主观恶性不大,手段不恶劣,对他人人身或财产没有造成严重的伤害和损害后果。如果情节较重,且未达到犯罪程度,则不适用治安调解,必须给予治安管理处罚。若情节严重,尽管是由民间纠纷引起的,但因触犯了刑律,则应按照我国《刑法》有关规定处理。

4.从当事人意愿看,当事人自愿调解处理

治安调解属于调解的范畴,理应建立在双方自愿调解的基础之上依法进行。当事人自愿接受调解处理是必要的前提条件,只要有一方不同意调解处理,就不能适用治安调解。公安机关既不能强制调解,也不能施加压力,强迫当事人接受调解。

5.从公安机关方面看,治安调解必须是公安机关认为可以适用调解的

调解处理因民间纠纷引起的违反治安管理行为,只是公安机关办理治安案件的一种方式。对符合治安调解条件的案件,公安机关是“可以”调解处理,而不是“应当”或者“必须”调解处理。是否调解解决由公安机关根据具体情况决定。这里的具体情况是指违反治安管理行为情节是否较轻,双方有无接受调解的表示,经过调解能否达到教育双方、消除矛盾、不再违反治安管理法律法规的目的。只要有调解解决的可能,就应当尽力调解,而不能因为怕麻烦而不加调解,简单处罚了事;对不符合治安调解条件的,不能调解处理,而应当依法对违反治安管理行为人做出处罚决定。

6.不适用调解处理的情形

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第 153条规定,有下列情形之一的,不适用调解处理:雇凶伤害他人的,结伙斗殴的,寻衅滋事的,多次实施违反治安管理行为的,当事人在治安调解过程中又挑起事端的,其他不宜治安调解的。

(二)治安调解适用的原则

根据《公安机关办理行政案件程序规定》第 154条,公安机关在进行治安调解处理时,应当遵循公开、合法、公正、自愿、及时的原则,注重教育疏导,化解矛盾。

(三)治安调解的程序

治安调解的基本方法是说服教育,依法引导,明确是非,促使双方当事人互谅互让,协商言和,使纠纷得以妥善解决。进行治安调解时,应遵循以下程序:

1.依法受理。

2.调查询问,收集证据,查明纠纷事实,分清是非责任。

3.主持调停,斡旋劝说,促进治安调解。

4.依法办事,结束治安调解。

结束治安调解有两种情况:一是经过自愿协商达成协议,治安调解成立而结束。二是经过协商不能达成协议,治安调解不成而结束或者治安调解达成协议后又反悔的。在第一种情况下,公安机关应当将治安调解的基本情况记入调解笔录,达成协议后,应制作《治安调解书》,并做好立卷归档工作。

三、治安调解适用存在的问题及对策分析

(一)忽视调查取证工作

对于符合调解处理的案件,公安机关受理后,不论将来是否适用调解处理,都要及时做好深入细致的调查取证工作。目前,实践中存在一种错误倾向,就是有的公安民警认为,既然是可以适用调解处理的治安案件,到时候组织双方当事人调解即可,没有必要花时间、精力去做调查取证工作。一旦调解不成或调解出现调解协议不履行的情况,就可能时过境迁,该有的证据无法取到,不仅导致难以认定事实,区分责任,造成案件调解不了,而且等到需要作出处罚决定时,也因为事实不清、证据不足而处罚不了。这不仅不利于化解矛盾、解决纠纷,而且影响法律的尊严和公安机关的威信。因此,即使对可以适用调解的案件,公安机关也必须及时依法调查取证,查清事实真相,收集足够的证据。这既可以为调解创造有利条件,便于说服教育当事人,也可以为调解不成时作出处罚决定奠定坚实的基础。

(二)治安调解法律效力不能得到切实贯彻

“法律效力,从广义上说,是泛指法律约束力和法律强制性,依法作出的法律文件 (如裁定书、判决书)都具有法的效力,非经法定程序,任何单位和个人都不能变动、废弃或抗拒执行”[5]。《治安管理处罚法》第 9条规定:“经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议向人民法院提起民事诉讼。”由此可见,自治安调解书送达双方当事人手中,双方当事人均表示同意时起,治安调解即具有法律约束力。对当事人而言,当事人应当履行协议所规定自己承担的义务,不能在没有正当理由的情况下,拒绝或者拖延履行义务。对公安机关而言,在协议没有被依法撤销前,公安机关不能再对同一违反治安管理行为裁决处罚;当双方当事人没能达成协议,或者达成协议没有履行时,公安机关必须对其作出治安处罚。

值得注意的是,治安调解达成的协议虽然具有法律约束力,但不具有强制执行力。协议的履行,主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量维护。达成协议后,发生当事人反悔,拒绝履行协议或者不完全履行时,公安机关不能强制当事人履行,当事人一方也不能向法院申请要求强制执行。

治安调解反悔问题,具有诸多弊端:浪费了大量警力,影响公安机关和民警治安调解的积极性;削弱了人民群众对公安机关的信赖感,不利于培养公民诚实守信的观念;不利于当事人有效主张和救济自身受损害的合法权利;增加了司法和行政管理成本,不利于治安案件的解决。为此,笔者认为,鉴于最高人民法院已出台司法解释,赋予人民调解协议以民事合同效力 ,治安调解的法律效力也应通过立法解释或者司法解释的方式予以确认。当治安调解协议无正当理由得不到履行或者拖延履行时,当事人一方可以申请人民法院强制执行。

(三)违法行使调解权

总的来说,违法行使调解权的现象主要表现为以下两种:

1.违反自愿原则强行调解。在实践中,一些警察违背当事人意志,进行强制调解或者变相强制调解。如强迫被侵害人放弃对加害人的责任追究,用“哄、骗、吓”等手段强迫当事人接受调解协议等,即所谓“以压促调”。

2.超出调解范围越权调解。为了更好地保护被侵害人的合法利益,确保国家公权力对一些性质恶劣的违法行为的责任追究,《程序规定》同时明确规定了对“雇凶伤害他人的”、“结伙斗殴或者其他寻衅滋事的”和“多次实施违反治安管理行为的”,以及其他情节较重的治安案件不得进行调解。对这四类案件,即使被侵害人要求调解,公安机关也不得进行调解。但在执法中,一些警察违反该规定,滥用治安调解自由裁量权,对不属于法定调解范围或不符合法定调解条件的案件以调解结案,使一些违法行为人逃脱了法律的制裁,放纵了违法行为。

为此,要加强对治安调解的监督,将治安调解纳入执法监督、考核体系,建立对案件当事人的回访制度,从制度和体制上保证治安调解的规范进行。

[1]夏征农,陈至立.辞海 (缩印本)[M].上海:上海辞书出版社,1990.453.

[2]王华.论治安调解制度及其完善[D].苏州:苏州大学硕士论文,2008.

[3]李春华.治安管理处罚法通论[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009.326.

[4]夏公义.对治安调解若干问题的思考[J].河南公安高等专科学校学报,2005,(3).

[5]沈宗灵.法理学[M].北京:高等教育出版社,2001.355.

责任编辑:崔海英

D631

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1009-3192(2010)06-0014-03

2010-10-08

李世杰,男,河北邯郸人,中国人民公安大学 2009级治安专业研究生,研究方向为安全管理。