论户籍制度改革与流动人口的管理和服务

2010-08-15赵海霖

铁道警察学院学报 2010年6期

关键词：户籍制度户口流动人口

赵海霖

(中国人民公安大学,北京 100038)

论户籍制度改革与流动人口的管理和服务

赵海霖

(中国人民公安大学,北京 100038)

以限制自由流动为基础的现行户籍制度以及与此密切相关的配套制度严重违背了流动人口社会管理服务创新的要求,为社会结构性不平等提供了符号性基础。有必要对现行户籍制度改革,以便更好地实现对流动人口的管理和服务,以促进社会的平等与稳定,实现社会主义和谐社会。

户籍制度;流动人口;改革

现行的二元户籍制度以及与此密切相关的配套制度严重阻碍了人口的自由流动,尤其是限制了农村人口向城市的流动,导致大量生活在城市的流动人口未能实现与城市社会的融合。本文拟在分析现行户籍制度对流动人口权利制约的基础上,提出户籍制度改革进程中几个值得探讨的问题,以期对推进现行户籍制度的改革,更好地实现对流动人口的管理和服务有所裨益。

一、现行户籍制度下流动人口的社会地位和社会效应

(一)相关概念界定

自上世纪 50年代中期至今,中国一直奉行着比较严格的户籍制度。这一户籍制度,有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以 1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上粮油供给、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施,以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜,包含社会生活多个领域,措施配套、组织严密的体系,政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

流动人口可以定义为,离开了常住户籍所在地,跨越了一定的行政辖区范围,在某一地区暂住、滞留、活动,并在一定时间内返回其常住地的人口。

(二)流动人口的社会地位

我们每个人大概都曾见过这样一种场面:“当一辆公交车在某一个站停靠的时候,凡是车下的人都十分迫切地要挤上车去,而车上的乘客却不希望有更多的人挤上车来。即使这辆车内并不拥挤甚至还有一些空座位,车上仍然会有人抱怨司机停车过多或者大喊要赶火车等等。更有甚者,在他拼命挤上车后立即就要求甚至自己动手去关车门。”[1]大千世界里面还有许多社会现象与乘车现象十分类似。我们将这类现象称为“乘车效应”。城市,是现代产业赖以存在与兴旺的风水宝地,是现代物质文明与精神文明的主要载体,就好像是一辆能够将乘客运往更好生活目标的汽车。于是城乡关系中就出现了“乘车效应”。所有了解城市生活优越性的乡下人都盼望着有朝一日能够进入城市定居,他们中不少人为了实现这一目的而进行着不懈的努力。而城里人则不希望有更多人闯进城来分享他们所享受到的优惠政策和机会,他们对流入城市的流动人口充满敌意与反感。调查证明,流入城市的农民在城市社会体系中处于十分低下的地位。他们干的是城市居民不愿干的最苦、最累、最脏、最险的工作,而且他们的工作时间最长,获得的报酬最低。跟城镇正式工人相比,他们获得的是“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的地位[2]。由此可以看出,城市农民工处于城市社会最底层。

(三)流动人口的社会效应

1.流动人口的正面社会效应

首先,流动人口加快了我国的工业化进程,促进了我国的经济发展。流动人口这一廉价劳动力的大量流入,为我国大规模发展劳动密集型产业奠定了资本积累的基础。此外,流动人口填补了城市许多职业空缺,尤其是一些比较危险并且报酬较低的行业,可以说,流动的农民工干的是城里人不愿干的重活、脏活、累活。其次,“流动人口优化了城市产业结构,提高了居民生活水平。一部分流动人口直接从事蔬菜、家禽、水产、瓜果等农副产品的购销和家政等劳动,填补了城市原有商品结构、劳务结构和产业结构的空白,为城市居民提供了必不可少的生活需求”[3]。其次,流动人口由农村流向城市,缩小了城乡差距。一方面,农民在外务工积累了一定的资金回乡创业,使资金流向第二、第三产业,缩小了城乡收入之间的差距。另一方面,流动人口在城市接触到了一定的文化熏陶,提高了自身的素质,同时也学到了一定的技术,他们把一些技术和文化知识带入农村,为乡镇企业的发展储备了人才,缩小了城乡的文化、技术方面的差距。

2.流动人口的负面社会效应

首先,流动人口的进入超出了城市基础设施和交通运输条件所能承受的限度。尤其体现在交通运输方面,在节假日期间造成许多交通主干道拥挤不堪,秩序混乱。其次,流动人口影响社会治安和社会秩序。城镇的很多行业接纳劳动力的能力是有限的,为了赚钱,部分流动人口就会从事一些非法的行为。许多大城市外来人口犯罪的比例不断上升。再次,流动人口引起各种社会冲突。“流动人口在打工过程中,用工单位和老板大多不与他们签订劳动合同,在劳资关系上以及同本地人的关系中处于不利地位,克扣工资、毫无劳动保护、超负荷超强度地工作等事件经常发生。拥有农村户籍的农民工和拥有城镇户口的工人干着同样的工作,待遇相差甚多,使得社会冲突日渐增加”[4]。此外,流动人口容易造成对社会管理的猛烈冲击。例如,约占流动人口总数 20%左右的育龄妇女长期处于常住、暂住两地都难管的状态,节育措施很难落实,为逃避计划生育的“偷生”者提供了方便。

二、现行户籍制度对流动人口权利的制约

(一)户籍制度从事实上剥夺了人的迁徙和居住自由

1958年 1月 9日,全国人民代表大会常务委员会第 91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》,第一次以法律的形式将新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度与限制迁徙制度固定下来。该条例第 10条第 2款,即规定公民由农村迁往城市,必须持有劳动部门的录用证明、学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请迁出手续。美国学者萨尔顿与程铁军通过对中国官方文件和文献资料的分析,提出户籍制度从事实上剥夺了人的迁徙和居住自由,而且 1985年从法律上也否定了这项权利和自由,宪法上已取消了以前写有的“公民享有居住和迁徙自由”[4]。显然,现行的户籍制度是限制公民迁徙自由的制度。

(二)现行户籍制度固定了城乡社会成员不平等的社会身份及各项福利待遇

首先从社会身份来看,户籍制度是一种“先赋因素”,它将每一个人定位在先天决定的身份体系上。例如,一个出生于城镇非农业户口家庭的孩子,他从呱呱落地就开始享受城市优越的生活环境以及各项便利条件,从而幸福地成长。相反,一个出生于农业户口家庭的孩子,他就没那么幸运了。他从小就会面临着农村恶劣的生活环境,身心受到极大的影响。其次从社会福利来看,“现行的户籍制度背后附加了与之相关联的社会福利和权益,从劳动就业、医疗保险到住房补贴,再到退休养老等方面都存在着巨大的城乡差异。这样城乡之间便存在着严重的不平等,由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的‘一等公民’与农业人口的‘二等公民’的社会地位”[5]。

(三)户籍制度阻碍了流动人口社会地位上升流动的渠道

人们改变社会地位的上升渠道主要有:职业渠道、经济渠道和婚姻渠道。而现行的户籍制度却阻碍了流动人口的这几种社会地位的上升渠道。首先,从职业渠道来看,迄今为止,不少大城市的劳动部门对于外来人口从事的职业、行业都有严格限制。“例如,北京市劳动局就曾多次发布通告,对于外来人口就业的领域作出严格规定,允许外来人口从事的工种共 200个,并且所有这些工种均属蓝领职业”[6]。这就限制了流动人口的许多就业机会。其次,从经济渠道来看,农民工与市民的收入构成存在很大差别。农民工获得的只是工资和奖金,而市民还可以获得社区福利、医疗补贴、住房补贴、养老金等等。市民往往是通过正式的制度安排参与到经济生活中来,并得到经济地位的提升,而农民工在城市里形成了一种脱离于主体社会之外的经济网络,因此,农民工根本谈不上进入正式社会经济地位晋升的轨道上来。

三、户籍制度改革与实现更好的服务和管理流动人口的可行性

在学术界,尚未有关于所谓“流动人口服务管理”概念的定义。从一般意义的服务与管理的概念出发,所谓“服务”是指为事业、为他人而工作;所谓“管理”是指,协调多方人力、物力和财力资源,使整个活动更有组织、更有效率的一个过程。流动人口的服务与管理和传统上单纯强调对流动人口的管理不同,“流动人口服务管理”这一提法更突出了以服务为导向,体现了对流动人口的人文关怀,以及将流动人口作为人口管理的一个有机部分给予规划的系统论思想。凡是涉及流动人口利益与生存状况的活动,都可以纳入流动人口的服务管理范围,比如社会保障、住房、医疗等问题[7]。然而现行的户籍制度不仅包括限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施,还要加上粮油供给、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施,以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。因此可以说,通过改革现行的户籍制度,可以更好地服务和管理流动人口。

(一)从理论上看,加强新时期流动人口的服务和管理主要体现在以人为本上,而户籍制度的改革,正体现了从人民群众的根本利益出发,不断满足人民群众日益增长的物质文化需求,切实保障人民群众的根本利益,使广大人民群众成为社会发展成果的享用者,使人民群众能够平等、公正、公平地参与社会各项实践。可以说,户籍制度改革是以服务广大人民群众为最终出发点和落脚点的,因此,户籍制度的改革正是加强新时期对流动人口服务和管理的主要途径。具体来说,改革户籍制度,恢复农民工居住和迁徙的自由,以便使流动人口可以按自己的意愿自由流动,这实际上就是提高了对流动人口的服务水平;改革户籍制度,使农民工获得与城市市民平等的身份,这意味着进城农民工将去掉“农”字标签,具有与城市公民平等的社会身份,这样农民工就不会受到市民的歧视,有利于农民工重新找回自信,增加他们城市市民身份的认同感,这样他们会心存感激而更好地,服从、接受政府的管理;改革户籍制度,构建一个与城市市民平等待遇的制度环境,有利于提供一个人人平等的平台,尤其在就业方面,使农民工与市民在就业方面不再受歧视,有利于农民工的平等就业,消除农民工由于就业受歧视而产生的心理障碍,有利于农民工自身积极性的发挥,从而更加珍惜市民身份。同时,也有利于政府更好地管理和服务流动人口。

(二)从实践中看,自 1978年以来,比较大的户籍制度改革包括:集镇自理口粮户口和暂住合法化、居民身份证的实行、城镇户口商品化、小城镇户籍制度改革。集镇自理口粮户口的出现,是中国户籍铜墙铁壁即将松动的第一个信号,是中国现行户籍制度改革的正式开端,农民取得了基本上依自己的意愿进入除县城关镇以外的建制镇与非建制镇的权利,中国人在重新通往迁徙自由的道路上迈出了至关重要的第一步,也为通过户籍制度改革实现更好地服务流动人口开辟了先河。此外,小城镇户籍改革的全面启动,也为实现更好地管理和服务流动人口作出了巨大的贡献。自 2001年开始,全国不少大中城市陆续启动了新一轮的户籍制度改革。例如:

1.2001年广东省颁布了《关于广东省进一步改革户籍管理制度意见的通知》,户籍制度改革的几项主要内容是: (1)按照据实际居住地登记户口的原则,取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型户口性质,统一称为居民户口。(2)以准入条件取代进城人口控制指标。(3)进一步放宽直系亲属投靠的入户条件。(4)进一步放宽科技人才来广东省工作的入户条件。

2.2001年 11月 1日,郑州市在河南省范围内率先推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革。郑州市人民政府发布了《郑州市人民政府关于进一步完善和落实户籍制度改革政策的通知》,规定从发布之日起,亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户等七种情况可以办理郑州市区户口。

3.2007年,北京市加大户籍制度改革力度,再次调整户籍管理政策,加强人口管理。(1)取消小城镇户口登记期满后市内迁移的审批制度。(2)放宽未成年人随父亲在京入户条件。(3)放宽北京市人员农转非条件。(4)减少户口审批环节。

总结起来,各地的户籍制度改革基本围绕三个方面进行:1.取消申请迁入城市投靠亲属的条件限制,解决了“三投靠”(即子女投靠父母、父母投靠子女和投靠配偶)的户籍问题。2.打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构,取消农业户口、非农业户口等各类户口性质,建立城乡统一的户口登记管理制度。从统计口径上,依居民实际居住地和所从事的职业,将人口划分为城镇人口和农村人口,并统一登记为居民常住户口。3.“取消进城人口计划指标审批管理,实行户口迁移条件准入制。户口迁移从指标审批管理过渡到以有合法固定住所或稳定职业为特征的条件准入管理。各地在户籍迁移准入条件上,都不约而同地通过设置财富、学历、技术等门槛力图吸引高素质的流动人口。换句话说,在户籍改革中,流动人口中的精英分子构成了城市户籍优先开放的目标人群。当然,各地在具体的落户条件上又表现出一定的差异性,概括地说,东部城市的落户条件要高于中西部城市,城市规模大,尤其是流动人口数量多的城市要高于规模小的城市”[8]。目前的户籍制度改革尚处于探索阶段,还有待于进一步深化,但已经有一些成功的经验值得我们学习借鉴。例如:江苏从 1997年开始实行有步骤的户籍制度改革,先在一部分小城镇试点,后扩大到县城和县级市城区。到 2002年底,全省实施户改的建制镇 (含县级市城区和县城镇)达 1023个,改革覆盖面超过 90%。全省通过户改,有394.5万人落户城镇,有 29.8万人落户城市。小城镇户籍制度改革使农民实现了“农转非”的梦想,但在世界不断发展前进的今天,许多专家学者认识到:不能以小城镇作为农民非农化转移的唯一渠道,应打破大中城市的户籍壁垒,吸纳农民入市落户。“2003年 3月,我国计划经济体制下户籍制度的藩篱在江苏被进一步打破,江苏省政府批准了省公安厅《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》,从 2003年 5月 1日起施行。全省城乡居民实行统一的户口管理制度,取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等户口性质,按照实际居住地登记户口,统称‘居民户口’。新的户籍管理制度的最深刻的变化是取消进城人口计划管理指标,取消‘农转非’制度,废止非农户口迁入许可证,全面建设户口迁移条件准入制,只要符合准入条件即可迁户进城”[9]。户口准入的基本条件是,有合法固定住所或稳定职业。县级城市按此办理,不得附加任何其他条件。特大城市、大城市的具体准入条件由各市根据本地的经济发展水平和承受能力自行确定。

四、改革现行户籍制度进程中值得探讨的几个问题

(一)建立“人口准入制度”的问题

“人口准入制度”,是指由于发展不平衡,发达地区与其他地区经济上的差距日益增长,为了维护其可持续发展能力,以法律形式对其他地区的人采取准入限制的一项制度。我国一些特大城市已经通过立法形式建立和实施了人口准入制度。

对于是否应该建立“人口准入制度”,理论界看法不一。有些观点认为“人口准入制度”一方面控制了人口的自由流动,违反了市场经济的潮流,另一方面限制了农民进城,违反了城市化的潮流。

中南民族大学法学院的朱美娟就不赞成建立此制度,她认为该制度主要限制的是占中国人口总数 64%的农民,是侵犯了绝大多数人的利益,是不利于整个国家的发展、不利于维护百姓权益的,是不符合社会发展的客观规律的,也是不符合正义的[10]。

中国人民大学国际关系学院张惟英教授认为,为了达到城市的人口发展应严格控制在城市资源的合理承载能力之内这一目标,应该建立人口准入制度。这里的“人口准入制度”具有两个含义,一是城市人口规模必须控制在城市资源承载的合理范围内,二是根据城市需要优化人口结构[11]。

笔者认为,“人口准入制度”的提出是有其一定的合理性的。例如在像北京这样的特大城市,近些年无序膨胀给城市资源承载能力、社会治安、就业等带来了很大的压力,制定“人口准入制度”对于这些问题能够起到一定的缓解作用。但是,需要制定合理的准入条件限制人口的无序膨胀。

(二)农村居民户口迁入城镇条件的重新设定问题

对于农村居民户口迁入城镇条件进行重新设定,其中最重要的是:对于当前户口迁入小城镇必须购买商品房的条件,应改为“在城镇统一规划建设的居住区中租借或购买房屋并居住”。这一条与必须购买房屋相比,进步性在于:一是提高了农民的经济承受能力,使户籍管理不至于拆了硬门槛,又通过货币筑起软门槛。二是同样做到“居者有其屋”,有利于社会稳定。当前的实际状况是各大中城市都有相当一批农村居民长期居住和就业,而这批人由于买不起商品房,又难以租到相应的商品房,因此大部分都集聚在城郊接合的边缘地带,租借农民的房屋居住,形成所谓的“浙江村”、“新疆村”等等。“村”里的居民缺乏基本的卫生条件,生活质量很低,而且管理起来非常困难,他们长期受到城镇居民的歧视,对立情绪严重,成为社会不稳定的重要因素。如果给他们以正常渠道租借与城镇居民一样的生活小区的商品房屋,享受同样的社区服务,他们的孩子与城镇居民的孩子无差别地能够进入社区中小学,那么这些“新市民”所产生的是自豪与感激之情,会使他们更好地为社会服务并服从社会的管理。三是有利于劳动力流动和劳动力市场的建立。购买房屋对任何劳动者都是“重大决策”。一旦买了房,再换工作,就会首先考虑到卖了住宅再买住宅所带来的巨大成本,因此鼓励劳动者购买商品房实际上是不利于劳动力流动的举措。而租赁商品房由于费用低廉,迁移成本低,不会成为劳动力流动的障碍[12]。

(三)户籍改革配套制度的完善问题

这主要是指完善包括就业、社会保障、就学等制度规定中对户口的特殊要求,取消对外地户口的歧视问题。当前,许多专家、学者过度强调改革户籍制度本身存在的问题,而忽视了对相关配套措施的完善,忽视了这些配套措施与户籍制度之间相互制约的关系。笔者认为,只有配套制度改革与户籍制度改革同步,户籍制度改革才能取得全面胜利。因此,我们在不断探讨改革现行户籍制度的同时,也要注重配套制度的创新。现行户籍制度严格限制了农村人口向城市的自由流动,

固定了城乡社会成员不平等的社会身份及各项福利待遇,导致生活在城市的流动人口未能实现与城市社会的融合。近年来,对于户籍制度的改革,各个领域的专家学者研究颇丰,

大家从不同的角度对原有户籍制度做了许多方面的探讨,一些省市也做出了大胆的尝试。从在实践中反映出的问题来看,一些措施是现实的并且是适合我国的具体国情的,然而有些措施的实施却产生了更多的社会问题。笔者就户籍制度改革进程中几个值得探讨的问题提出了自己意见,以期使制度的制定者在充分了解现实反映出的问题的基础上,完善对现行户籍制度的改革,从而更好地实现对流动人口的管理和服务。

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