铁路消防行政处罚存在的问题及解决对策

张 晋

(怀化铁路公安处消防科,湖南怀化 418000)

铁路消防行政处罚存在的问题及解决对策

张 晋

(怀化铁路公安处消防科,湖南怀化 418000)

铁路公安机关消防机构在消防行政处罚执法活动中存在处罚难、执行难和自身不足等问题,其成因是长期以来铁路工作机制未理顺、消防工作基础薄弱环节多等。拟提出解决对策如下:加快铁路机构改革,理顺机制;突出铁路单位消防安全责任主体地位;转变执法观念,拓宽协作工作领域;提高执法人员素质;完善立法,规范执法行为等。

铁路;消防;行政处罚

消防行政处罚是指公安机关消防机构依法对违反消防行政法律规范的公民、法人或者其他组织予以制裁的行政执法行为。消防行政处罚的实施,树立了公安消防行政执法的权威性,有利于公安机关消防机构有效地行使消防监督管理职权,对于保障消防法规的贯彻执行、预防火灾和减少火灾危害有着重要意义。然而,铁路公安机关消防机构作为对铁路消防工作实施监督管理的执法机关,在消防行政处罚中却存在诸多的问题,这是构建和谐平安铁路进程中亟待解决的课题。

一、铁路消防行政处罚存在的问题

(一)处罚难

一是对一些新建的大型、重点工程中存在的违法行为难以处罚。目前我国铁路正处于大跨越、大发展的关键时期,工程项目多、技术标准高、投资金额大、施工时间紧,尤其是正值全国大规模高速铁路建设时期。这些新建工程在立项时都将消防安全的内容纳入设计范围,但由于资金、工期及个别工作人员消防意识不强等方面的原因,在报送审核及建设过程中存在应报不报、迟报漏报、偷工减料、不按设计要求施工等现象。根据《消防法》的规定,建设工程报送(审核、备案)中存在违法行为的,应对建设单位进行处罚。现实状况是:发现问题和隐患的往往是铁路公安机关消防机构最基层的单位“消防科”,而建设单位却是铁路局 (集团公司)甚至是铁道部。由于铁路公安机关的特殊体制,在行政关系上属于上下级关系,下级单位处罚上级单位时,干扰因素非常多,处罚有一定的困难。二是对一些历史遗留隐患,因整改所需资金较大而久拖不改的难以处罚。这种情况主要发生在建于上世纪七八十年代并仍在使用的一些大型站场、场所、仓库或建筑物,由于初建时“先天不足”,留下了较大的消防隐患,如笔者所在单位管内一大型编组场既无室外消防水源也无消防环形车道,存在重大火灾隐患,如整改需投入相当大的资金,而且必须改动原有的平面布局。虽然铁路公安机关消防机构多次向该单位发出整改通知书,但该单位自身无力整改,能做的只是向上级汇报,申请资金,同时因为是历史长期遗留问题,对此进行行政处罚也是不现实的。

(二)执行难

一是罚款收缴难。单位对因管理不严而造成的消防违法行为认罚态度较好,但对因硬件设施不符合规定而被处罚则抵触情绪较大。原因是各单位成本控制相当严格,不整改并非单位不愿整改,而是上级未拨付整改所需的经费,同时对实施处罚后影响了单位的“形象”和领导的“政绩”也有顾虑,因此面对公安机关消防机构的行政处罚通知书,各单位诉苦的有、讲情的有、拒不签字的有、签字后拒不缴纳罚款的也有。根据《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部 88号令),被处罚人逾期不履行行政处罚决定的,公安机关可以采取下列措施:1.将依法查封、扣押的被处罚人的财物拍卖或者变卖抵缴罚款。拍卖或者变卖的价款超过罚款数额的,余额部分应当及时退还被处罚人。2.不能采取第一项措施的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。3.法律没有规定由公安机关强制执行的,申请人民法院强制执行。根据上述规定,执法成本和难度都大大增加了。

二是责令停产停业(停止施工、停止使用)及强制措施的执行难。铁路是国民经济的大动脉,铁路运输里程长、运量大、价格经济的特点使铁路成为人们出行和货物运输的首选,对铁路管辖范围内从事生产经营活动的单位实施责令停产停业 (停止施工、停止使用)的行政处罚,对经济发展会产生不利影响。而且《消防法》明确规定:责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安机关消防机构提出意见,并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。根据此规定,铁路公安机关应上报上级铁路单位决定,而上级铁路单位通常是把保障铁路运输生产摆在首位。虽然法律赋予铁路公安消防机构对某些严重危害消防安全的违法行为和重大隐患实施责令停产停业(停止施工、停止使用)、临时查封及强制执行的责任和权力,但在实践中却是根本无法施行。

三是铁路内部机构改革,单位的撤、并、分也给消防行政处罚执行造成了一定的困难。近几年铁路以减少行政层级、合并站段单位、实现主辅分离为主要内容的改革力度很大。实践中就出现了甲地公安机关管辖的单位,其法人所在地却在乙地,二者可能分属不同的公安处(局)管辖,甲地公安机关对甲单位实施行政处罚,却要到乙地执法,难度自然加大了。同时由于主辅分离的不彻底,为照顾某些辅业单位,将部分业务的事权和财权留在辅业单位,例如对室外消火栓的维修和保养,铁路部门规定维修由供水部门负责,保养由物业部门负责,而《消防法》和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》(公安部 61号令)的规定是:各单位应负责本单位消防设施的维护和保养,确保其完好有效。铁路公安机关消防机构检查发现消防设施存在隐患责令改正,但由于“事、权、责、利”的不统一,容易出现各单位相互推诿扯皮的现象。铁路公安机关消防机构对不予整改的违法行为进行处罚,往往陷入“合法不合理、合理不合法”的两难境地。

(三)自身不足

经验和能力的欠缺是当前铁路公安机关消防机构开展行政处罚工作所面临的又一现实困难。多年来,铁路公安消防机构开展监督检查多、建设工程审核多、办理行政处罚案件少,铁路公安机关消防机构的工作人员往往对实体法和消防技术标准掌握比较到位,但对办理行政案件的程序规定、证据的固定和提取、询问的技巧、笔录的制作以及相关法律文书的填写却比较陌生。而消防行政处罚的对象以单位居多,处罚个人较少,罚款的数额普遍较大,往往需要启动听证程序,引发行政诉讼的概率较大。因此,如果铁路公安机关消防机构工作人员不及时提高依法办案的水平和能力,实施消防行政处罚的难度就会加大。

二、铁路消防行政处罚存在问题的解决对策

(一)处罚难、执行难的解决对策

1.加快铁路机构改革的步伐,进一步理顺机制

一是要加快铁路单位的“撤、并、分”的工作,早日形成稳定的管理体系架构;二是在实施主辅分离的改革过程中,尽量做到“事、权、责、利”的统一,至少对涉及安全方面的工作,要形成专门的制度予以规定,防止推诿扯皮现象的发生;三是尽快实现政企分家。2009年 9月,铁路公安机关转制进入实质性操作阶段。从过去的实践来看,铁路这种政企合一的模式为确保铁路运输生产安全确实发挥了巨大的作用,但也不可避免地对公安行政执法造成一定的干涉。保持与执法部门良好的工作关系,减少对公安行政执法的干预,其实更有利于铁路运输生产的安全,使铁路在未来的市场竞争中处于更加有利的地位。

2.突出铁路单位消防安全的责任主体地位

铁路单位要在指导思想、管理体制、规章制度、工作方法和作风上摆正消防工作的位置。只有把消防工作作为铁路企业管理的一项重要内容,才能保证铁路运输生产和经营活动的顺利进行。在社会主义市场经济条件下,企业的自主权扩大了,消防管理的主体地位更须突出,铁路单位成为消防管理的法律责任、行政责任和火灾风险的独立承担者。铁路单位不再是被动地按铁路公安机关消防机构的要求开展消防活动,而是按照国家法律法规主动地进行消防管理,继而铁路消防行政处罚的被动局面也会得到扭转。

3.转变执法观念,拓宽协作工作领域

铁路公安机关消防机构要牢固树立“执法与服务并重”的指导思想。铁路的发展绝不仅仅是企业的发展,铁路特别是高速铁路的建设已成为我国经济发展新的增长点。铁路公安机关消防机构要通过监督检查和建设工程审核帮助企业发现隐患,督促企业整改隐患,把工作的出发点落在“提高各单位防火、灭火的意识和能力”上。同时要形成“细审核、勤检查、多汇报、多沟通”的工作模式,即:对建设工程的抽查和审核要细致及时,不影响工程进度;对各单位和各重点场所、部位、旅客列车要经常检查,及时发现隐患;把当前存在的隐患多向上级部门、特别是铁路单位领导汇报,要把技术规范和隐患危害讲明讲透;与铁路单位建立快速有效的沟通途径,形成对话的长效机制,改善消防行政处罚的执法环境,提高消防行政处罚效率。

(二)自身不足的解决对策

铁路公安机关消防机构应设置专门的办理行政案件的部门或岗位,并加强对工作人员的培训,提高办案水平。过去铁路公安机关消防机构主要的业务部门或岗位有三个:监督检查、建设工程审核、火灾事故调查。但是修订后的《消防法》实施后,过去的机构设置和人员配备已不再适应当前形势需要。首先,修订后的《消防法》取消了大部分消防行政处罚责令限期改正的前置条件;其次,新的《消防监督检查规定》(公安部 107号令)取消了旧《消防监督检查规定》(公安部 73号令)关于向公安消防机构书面申请延期整改的规定。根据新的法律规定,绝大多数消防违法行为一经实施或隐患到期不予整改,可以马上启动行政处罚。并且随着各级政府对消防安全的重视程度以及公安机关消防机构对修订后《消防法》的掌握和使用的熟练程度不断提高,消防行政处罚将成为消防执法的一个重要内容。因此,铁路公安消防机构要相应改变部门和岗位设置,配备消防专业技术水平高、法律知识全面、办案能力突出的专业人员,满足新形势下公安工作的发展要求。

通过完善立法,对公安机关消防机构办理消防行政处罚案件的程序作出专门的规定,提高消防行政处罚执法水平。目前公安机关消防机构办理行政案件依据的是《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部第 88号令),由于公安机关办理的行政案件以违反治安管理的案件居多,因此制定此规定时主要依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》(《规定》第一条有明确表述)。但是消防行政处罚和治安管理处罚有很大的区别。首先就是对象不同,消防行政处罚的对象多为法人,而治安管理处罚针对的多是自然人,由于对象不同,对程序的要求自然不同;其次是在罚款的额度上,消防行政处罚要远远大于治安管理处罚,消防行政处罚举行听证以及引发行政诉讼的概率也更大;再次,治安管理处罚的根据是对违法事实的认定,而消防行政处罚除了对违法行为进行调查,还牵涉到对是否违反相关技术标准的鉴定和检测结果的认定,公安机关消防机构在检查中进行鉴定和检测的结果,是否可作为行政处罚的根据,以什么形式和法律文书对鉴定、检测结果进行固定等等,都需要立法加以明确。如果有专门的规定来规范消防行政处罚案件的程序,一方面有利于公安机关消防机构严格、公正、文明地执法,同时也是对公安机关消防机构执法人员的保护。

总之,面对铁路消防行政处罚存在的问题,铁路公安机关消防机构要迎难而上,积极面对,立足现实,化解矛盾,严格执法,不辱使命。随着社会及铁路事业的发展,铁路消防行政处罚还将出现许多新情况、新问题,要不断开展消防行政处罚工作的探索和研究,及时解决存在的问题,使铁路消防行政执法乃至消防监督管理水准再上一个台阶。

责任编辑:崔海英

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1009-3192(2010)06-0008-03

2010-09-13

张晋,男,湖南芷江人,怀化铁路公安处消防科科员,技术员。