完善我国农民工职业病防治制度——由“开胸验肺”事件引发的思考*

● 吴丽萍

完善我国农民工职业病防治制度
——由“开胸验肺”事件引发的思考*

● 吴丽萍

目前，“开胸验肺”事件引起了社会对农民工职业安全问题的广泛关注。本文在借鉴国外相关经验基础上，研究探讨了完善我国农民工职业病防治制度的思路及途径。

农民工 职业病 防治 制度完善

近年来，农民工职业病数量呈现迅猛上升趋势，各类恶性、群体性职业病事件频发。为获得应得赔偿，农民工艰难维权，甚至上演了诸如“开胸验肺”之类的悲剧，这不仅严重侵害了劳动者的合法权益，制约了我国劳动力资源的可持续发展，也不利于经济社会的稳定与发展。

一、我国农民工职业病现状

（一）我国职业病防治总体形势

全世界每年有近4.5亿人发生工伤事故或遭受职业病折磨，220万人因此丧生。由职业事故和职业危害引发的财产损失、赔偿、工作日损失、生产中断、培训和再培训、医疗费用等总经济损失约占全世界生产总值的4%。我国是世界上职业病发病人数最多的国家之一，2009年新发各类职业病18128例。职业病病例数列前3位的行业依次为煤炭、有色金属和冶金，分别占总病例数的41.38%、9.33%和6.99%；尘肺病仍是我国最严重的职业病，占职业病报告总例数的79.96%，超过半数的尘肺病分布在中小型企业。目前我国有两亿人受到职业病的威胁，职业病对经济和社会的发展产生着直接的制约作用。

（二）农民工职业病危害的现状及原因

目前，我国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数已超过2亿人，并以每年500万人以上的速度递增。农民工大部分在采掘、建筑和石料粉碎、轧砂、石英加工制造等有毒有害行业就业，其中危害最严重的是尘肺病及化学物急慢性中毒等。职业病问题在中小企业最为突出，作业环境恶劣、长期接触职业危害、缺乏定期检查是导致职业病频发的重要因素。

“开胸验肺”源于2009年发生在职业安全与健康领域的几起事件。一是河南省郑州市某耐磨材料公司农民工张海超得了尘肺病，多家权威医疗机构都予以确诊，但当地职业病诊断机构却认定是肺结核，最后他只能通过开胸手术来证明自己的确罹患尘肺病；二是四川省威远县某能源公司工人王成章罹患尘肺病，先被威远县疾控中心诊断为健康，后被四川省疾控中心确诊为煤工尘肺病，用人单位以两家职业病诊断机构的诊断结果不一致而拒绝赔偿，受害人也试图通过“开胸验肺”的方式来维权。

“开胸验肺”事件源于相关职业病立法的缺失，导致了职业病医疗纠纷解决制度建设滞后，从而引发了劳动者、社会对职业病诊断鉴定机构的公信力危机。由于职业病具有隐蔽性、迟发性等特点，农民工较难维权。当公力救助缺位时，自力救助就成为普遍选择，但自力救助也走投无路时，就不得不采取极端方式来解决问题。农民工作为弱势群体，缺乏资金、权力、社会关系等资源，仅依靠自身力量难以摆脱劣势地位，采取“开胸验肺”这般自残式的暴力维权行为正是公力救助与自力救助双双失效的结果。

农民工维权艰难的原因在于：一是目前我国劳动力市场供过于求，资方缺乏对农民工的劳动安全卫生权应有的尊重；二是农民工自身文化程度低，维权意识不强；三是维权程序设置复杂，增大了农民工维权的实现难度。

二、国外职业病防治相关立法及经验

1.美国。美国于1970年通过了《职业安全与卫生法》，成立了国家职业安全与卫生研究所，并对职业病的诊断标准进行了系统研究；该国政府通过立法将职业病诊断和治疗纳入了劳动者医疗保险体系，受劳动部门及司法部门监督和仲裁。如果雇主或保险公司拒绝承认诊断结果，可由各州政府劳务部门进行调解仲裁。如调解无效或仲裁结果不被争议双方接受，还可诉诸法庭，并可逐级上诉；该国职业安全卫生监察员享有检查权、档案调阅和抽样检查、发布改正命令和进行处罚的权力，对违反职业安全卫生法规、标准的雇主将视情节处以民事赔偿或刑事处罚。

2.德国。德国将职业病的预防、认定和赔偿均纳入法定强制保险体系进行管理；医生和雇主有义务向工伤事故保险联合会通报疑似职业病的病例；患上职业病的职工有权要求治疗和获得经济补偿；对未列入《职业病条例》但符合标准的“类职业病”，患病投保人可获得与职业病相当的赔偿；该国的职业病诊断鉴定程序非常规范，从病例通报、调查取证、工业卫生、专家报告、行政判定到诉讼程序上都有严密规定；此外该国工伤保险同业公会还开展职业病调查取证工作，并以此作为职业病判定的依据。

3.日本。日本将职业病纳入劳动灾害保险范围，由辖区劳动基准局监督署负责职业病认定工作；任何一个医师或牙科医师都可进行职业病诊断；门诊若发现疑似职业病病例时，可由辖区劳动基准局监督署做出认定，尘肺病人则由厚生劳动者尘肺病审查委员会负责认定；如劳动者对劳动基准局监督署的认定存在异议时，还可向各都道府县劳动基准局劳动灾害保险审查官提起审查申请；该国在职业安全生产领域内实行中央到基层的三级监督垂直管理体制；监察员有权力监督、监察和指导企业的用工行为，并视情节轻重，给予相应处罚。

三、国外经验对我国的借鉴和启示

1.打破职业病诊断权的垄断性

我国对职业病的诊断只能在用人单位所在地或本人居住地的具有相应资质的职业病防治机构进行，这导致了这些机构对职业病鉴定的垄断，加之法律缺乏对职业病鉴定机构的监督规定，使职业病鉴定机构很难得到有效制衡。在垄断和缺乏监管的双重因素作用下，诊治和鉴定机构容易出现误诊、漏诊和拣诊等不作为行为，加大了患病农民工维权之路的艰难。

在我国，打破职业病诊断权的垄断性势在必行。具体做法：（1）引入竞争机制。在一个行政区域内，政府可授予多家具备条件的医疗机构职业病诊断鉴定资质；劳动者可自由选择医疗机构为其做职业病鉴定，打破职业病防治机构的垄断地位；政府需尊重任何一家具备资质的职业病医疗机构的诊断结果，并以此作为诊断和鉴定职业病的依据，确保诊断结果在全国具有同等法律效力。（2）降低农民工职业病鉴定成本，确保鉴定结果的公正性。可建立职业病鉴定层级制，设立二级职业病鉴定机构。（3）建立省际职业病鉴定机构认可互动机制。职业病鉴定可在任意一地进行，且任一鉴定机构所做的鉴定结论具有同等的法律效力，以此确保职业病鉴定的准确性和公正性。(4)建立全国性职业病鉴定复核制度。通过抽检、接受申请等方式对省级职业病诊断鉴定委员会的鉴定结论进行复查，以加强监督力度。（5）在充分尊重和保护劳动者隐私权的基础上，建立公开性的职业病鉴定程序。

2.强化用人单位职业病防治的法律责任

在我国，用人单位在职业病防治中缺乏主体责任意识和社会责任感是导致该病频发的重要因素。一些用人单位存在轮换用工，反复换人等现象；一些单位将有毒有害的生产流程整体外包或层层转包，使从事有毒有害工种的人员劳动关系多元化、复杂化，以此达到推脱逃避劳动安全责任的目的；有的企业甚至通过将有毒有害生产线易地、易名生产来逃避责任。缺乏相应的法律责任规制和惩戒是导致这些问题出现的制度性根源。

完善相应法律法规建设，增强用人单位职业病防治的社会责任感势在必行。具体做法：（1）赋予职业病诊断机构一定的行政处罚权。诊断机构有权给予不能如实提供职业病相关资料的用人单位一定的行政处罚。（2）实行举证责任倒置。在申请职业病诊断时，针对用人单位拒绝提供职业病相关材料的情况，劳动者可向诊断机构举证证明，职业病诊断机构可独立对职业病作出诊断与鉴定。（3）建立职业病民事赔偿机制。对因职业病造成的工资福利待遇损失，要由用人单位给予双倍赔偿，并视情节轻重，给予相应行政处罚。（4）建立职业病防治基金。预收职业病防治保证金、押金和赔偿金，向用人单位征集相应数额的职业病防治基金。（5）实行职业病患者破产保护制度。如遇用人单位破产，应在清算前，预留出职业病救治和赔偿保证金，以防用人单位用破产手段来逃避责任。

（三）完善安全生产职能，加强职业病监控

目前，我国在安全生产，劳动卫生领域存在的问题，一是我国各级卫生部门是全国职业病防治工作的主管机关，国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全监察局对全国安全生产实施综合管理和煤矿安全监察，客观上造成了多头管理、政出多门、职能交叉等问题；二是我国职业卫生监管体制尚未完全理顺，部门间的协作分工机制还不健全，存在执法结论不统一的现象；三是我国整体职业卫生技术防护力量薄弱，职业医护人员短缺，远不能满足职业卫生工作的需要，劳动监察、监管力量严重缺乏，特别是对农民工较为集中的中小企业、有毒有害行业的监管不足。而在这方面，西方发达国家大都对职业安全与职业卫生监管工作进行统一协调和管理。如：日本实行中央到基层的职业安全生产垂直管理体制；美国矿山安全监察局在全国各州设立地区办事处，实行垂直管理。

政府对职业病防治的监管势必加强。具体做法：（1）理顺政府安全生产体制。结合我国实际国情，突出政府监察力度的协调性，按照国际劳工组织《劳动监察公约》和美、日安全生产监察体制做法，采用分级垂直管理，即中央到省实行分级管理，各省以属地管理为主，并赋予地方特别是乡、镇安监机构更多权威并确保其独立性。可尝试将职业病防治工作由卫生部归并到安全生产监督管理机构中去，保持该项工作的协调统一。（2）配备专职职业病监管人员。参考国际劳工组织综合劳动监察培训系统的相关做法，制定全国统一的劳动保障监察员任职资格和培训标准，赋予监察员诸如调查权、检查审核权、抽样检查权、处罚权等行政执法权，方便其开展工作。（3）建立职业病防治责任追究制。追究各级政府官员在职业病防治和监督过程中的过失责任，以此来增强执法人员的责任意识。（4）建立农民工职业健康体检制度。政府应将职业病高发行业的农民工体检纳入公共卫生体系，由政府相关机构直接对有害作业环境实施定期监察，督促企业落实各项职业卫生管理制度。（5）加强对监管机构、监管人员渎职行为的处罚力度。

（四）设立听证程序

具体做法：（1）赋予职业病诊断鉴定委员会听取双方陈述和申辩的权力，赋予劳动者听取陈述和申辩的权利。听取程序可以帮助鉴定委员会在听取劳资双方意见基础上，做出客观公正的鉴定结果，也可在一定程度上对个别鉴定委员会不作为、乱作为现象形成制约。（2）适用先予执行原则。农民工在经济上的弱势地位是实行先予执行的重要依据。在发生安全事故或职业病灾害的情况下，司法部门可采取先予执行措施，责令用人单位先行支付农民工一定的医疗费用，保障农民工患病后能在第一时间得到有效救治。

1.高根仓：《浅谈农民工职业病的现状及防治对策》，载《中国高新技术企业》，2007年第14期。

2.崔传义、金三林：《农民工职业病防治亟待解决的问题》，载《重庆理工大学学报》，2010年第2期。

3.廖晨歌：《关于我国农民工职业病维权困境的思考——从开胸验肺事件谈起》，载《南京医科大学学报》，2009年第3期。

4.黄乐平、毛素梅：“《职业病防治法》变革之道（下）”，载《现代职业安全》，2010年第4期。

5.古力：《国外职业病的认定与赔偿》，载《现代职业安全》，2010年第4期。

6.李涛：《关于我国职业病诊断与鉴定制度的思考》，载《工业卫生与职业病》，2010年第1期。

7.肖云端：《农民工健康权益保护的困境与对策——以开胸验肺事件为分析视角》，载《湖北社会科学》，2010年第3期。

（作者单位：西北政法大学）

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