高校加强财务预算管理的措施与对策

苏少辉

摘要:高校预算管理是学校财务管理的核心内容,它贯穿于预算资金的筹集、分配和使用的全过程,是高校进行各项财务活动的前提和依据。本文分析了高校在财务预算的编制、执行、监控和考评等一系列内部管理活动存在的问题,提出高校加强财务预算管理的措施和对策。

关键词:高校;预算管理;存在问题;解决措施

一、高校财务预算管理存在的问题

高校预算管理是学校财务管理的核心内容,它贯穿于预算资金的筹集、分配和使用的全过程,是高校进行各项财务活动的前提和依据。自2000 年我国开始实施部门预算改革以来,财政部门在预算方面几乎年年都有新举措,说明了预算在财政改革及高校财务管理中的重要性。但是,由于高校自身的复杂性,以及其资金来源渠道的多元化,高校的预算管理又不能完全等同于财政的预算,高校在适应财政预算改革要求的同时,暴露了一些问题,主要表现:

1.财务预算管理体系不健全,管理制度不完善

目前各高校根据高校财务制度,结合本身的规模特点,都制定了自己的一套财务运行机制,但是很多高校财务预算管理体系并不健全,管理制度也不完善,缺乏完整、规范有序的财务预算审批程序。国家对高校编制财务预算的原则是:收支平衡、不搞赤字预算,但实际上有的高校并没有严格执行国家制度的要求,特别是扩招以来,随着高校办学规模迅速扩大,很多高校面临着巨额债务无法偿还的状况;有的高校即使每年都编制财务预算,但没有严格遵守“两上两下”的预算编制与审批程序,也没有很好地执行,形同虚设,没有发挥应有的作用。

2.预算编制方法缺乏科学性

目前部分高校的校内预算虽然细分到了具体项目和内容,但没有预算编制相关文件规定(或会议纪要)和文字说明,预算编制缺乏制度依据和保障。现行高校采用的固定预算、增量预算及定期预算等传统编制方法,主要是以上年实际发生额为基础,根据下年预算收入情况,在基数基础上增加或保持不变。这种方法简单易行,便于操作,但不利于控制、考核和评价预算执行情况,容易造成各部门不切实际竞相增加预算支出,造成学校资源的浪费。

3.预算内容不完整,不全面,预算的透明度不够

由于高校资金来源日趋多元化,下属诸多院、系、部、处多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到学校的综合预算中,继续搞资金的体外循环,从而脱离了预算的监督管理,严重破坏了学校正常的经济秩序。另外,当前在许多高校,预算一般由财务部门负责编制,学校的教学、科研、设备等职能部门要么给多少钱办多少事,不积极主动地参与预算编制,只是被动地接受学校下达的预算指标;要么从本部门的自身利益出发盲目上项目争资金,由于信息不对称,财务部门也很难对各部门上报项目材料一一核实。编制的预算因为缺少执行人的有效参与而缺乏细致可靠的依据,加之预算编制本身是建立在一定假设基础上的,实际情况变化很快,从而导致预算的透明度不够,预算缺乏科学性、可行性。

4.预算执行过程控制乏力、监督不力

高校在预算下达后的执行过程中,缺少监督、跟踪和分析,不少高等学校重编制,轻执行,削弱了预算执行的有效性,没有建立相应的奖惩制度,特别是对于项目支出的执行缺乏有效的监控和预算目标绩效考评。预算执行过程中经费项目不按规定使用,挪用、占用、串用经费等现象时有发生,一旦发生经费短缺,就向学校申请追加经费,影响了预算管理的严肃性和权威性,造成预算失控。

二、高校加强财务预算管理的措施与对策

1.建立预算管理组织体系

为了有效地进行财务预算管理,保证预算管理的效果,按照《高等学校财务制度》第五条规定:“高等学校应实行‘统一领导,集中管理的财务管理体制,规模较大的学校实行‘统一领导,分级管理的财务管理体制。”的要求,高校首先应根据自身规模特点,建立各级预算管理组织体系,明确各级经济责任,做到权责明确,管理到位。主要包括:(1)明确学校党委常委会(或校长办公会、或董事会)为学校预算管理的最高决策机构,负责批准学校财务预算。(2)建立由行政一把手领导、教学副校长、财务副校长、财务处长、审计处长和教授代表为主体的财务预算管理委员会,实行民主预算,既提高全校理财意识,又为严格预算执行奠定了良好的群众基础。我校自2006年成立了由7名教授代表为主体的预算委员会,负责审核学校下一年度财务预算,此做法可以增强学校各方面人员对预算的认可程度,有助于确保将教学需要作为预算安排考虑的重点。财务预算委员会主要负责审议学校年度总预算和预算执行情况报告、审议学校年度预算的调整、审议学校年度决算,审议通过后,报学校党委常委扩大会讨论批准。(3)明确财务部门是学校财务预算管理的职能部门,负责具体汇总编制学校总预算及具体编报学校决算,送财务预算委员会审议;(4)明确各院(系)务会为院(系)级预算管理的决策机构,负责院(系)级预算的编报和预算的调整;(5)学校各职能部门、直属单位负责编制本单位年度预算以及由管理职能决定的涉及全校的校级预算项目;(6)发挥审计部门的监督职责,参与高校财务预算编制和执行情况的审计监督。

2.建立财务预算管理制度

为了保证高校财务预算的顺利进行,高校还应建立和完善财务预算管理制度。主要包括:财务预算管理制度;财务预算委员会工作制度;财务预算审批制度;财务预算执行情况分析和考核制度等。建立完善的财务预算制度,不仅可以进一步反映财务预算为实现高校管理目标的宗旨,而且可以使财务预算的实施有章可循、有法可依、有据可查。

3.充分调动学校各级部门参与预算编制的积极性,提高预算编制的科学性、完整性

预算管理是学校经济活动的指挥棒,预算编制是预算管理的核心和起点,预算编制应在充分考虑各项经济因素,摸清现有学校资源状况、真实反映学校事业需求的基础上,建立科学的预算管理体系和合理预算定额,确保预算编制的科学性、完整性和效益性。首先应当开展摸底调查,掌握基础资料。其次,在摸清家底的基础上,高校应当充分调动学校内部各方参与预算管理,为更好地实施预算管理献计献策。明确各院系、部处等职能部门在学校财务预算管理中的职责和地位。将预算责任层层分解落实到各部门,这样既可以提高各部门工作积极性,又可以促进信息更广泛的传递、交流和反馈,使预算编制更具科学性,预算项目更具合理性和操作性。同时,要强化对各部门负责人的会计业务培训,强化其预算管理意识,提高其预算管理技能,使其既能自觉重视预算管理工作,又具有一定的预算管理水平,为整个学校的预算编制和管理夯实基础,提高学校财务预算管理水平。

4.改进预算编制方法,引入零基预算法

高校要加强增收节支,提高学校的生财聚财理财能力,除了拓宽筹资渠道,增强学校创收能力以外,更重要是要充分发挥预算的抓手作用,改变以往传统的以投入为导向的财务管理模式,建立以产出效果为导向的预算管理体制和财务预算管理模式,从预算源头上改变原来“基数+增长”的预算编制方法,推行零基预算法,整合学校资源,优化支出结构。零基预算法就是假设在每个预算年度开始时对于所有的预算支出一切为零,不考虑以往情况如何,从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。这种预算根据事业发展需要,重新核定每项开支对实现目标的意义和效果,并在费用——效益分析的基础上,重新分配和安排各项支出活动的先后次序,并据此决定资金和其他资源的分配。与传统预算编制方法比较,零基预算有以下优点:(1)有利于提高员工的“投入——产出”意识。传统的预算编制方法,主要由专业人员完成的,零基预算是以“零”为起点观察和分析所有业务活动,并且不考虑过去的支出水平,因此,需要动员全体员工参与预算编制,这样使得不合理的因素不能保留下去,从投入开始减少浪费,通过成本——效益分析,提高产出水平,从而能使“投入——产出”意识得以增强。(2)有利于合理分配资金。每项业务经过成本——效益分析,对每个业务项目是否应该存在、支出金额多少,都要进行分析计算,量力而行,能使有限的资金流向富有成效的项目,所分配的资金能更加合理。(3)有利于提高预算管理水平。零基预算大大地增加了预算透明度,预算支出中的人员经费和专项经费一目了然,各级之间争吵的现象可能缓解,预算会更加切合实际,会更好地起到控制作用,整个预算的编制和执行也能逐步规范,预算管理水平得以提高。

5.完善支出定额标准,适度细化管理

运用零基预算法的关键是定员、定额标准的制订,定员和定额是编制高校基本支出预算的重要依据。基本支出包括人员经费和日常公用经费两部分,对于人员经费预算要按在职职工、离退休人员、学生的数量与结构、支出定额以及各种补贴的支出标准和补助比例进行测定;对于公用经费要根据各院系、部处等经费性质不同,实行分类分档管理。教学院系可以按照教师人数、学生人数和教学课时等综合定额方式确定;党政机关、行政单位等职能部处根据职责范围不同,制定不同标准的分类分项定额,并对特殊支出如引进人才、学科建设、教改项目等实行专项核算;后勤经费应区别社区管理,校园保洁、水电等按照经费的不同用途,分别按学生人数、保洁面积和实际成本消耗,采用不同的定额标准确定。

6.严格财务预算的执行和控制

财务预算的编制,是预算管理前期工作的必要步骤,预算的执行与控制是预算管理的关键环节。首先,财务部门要把事前预算控制关,严格执行按规定程序标准下达的各项财务预算,严禁超预算支出,并按照预算的审批签字权限进行报销工作,对于不符合财务管理制度和预算审批程序的支出项目,财务部门一律拒绝付款和报销。其次,要做好事中控制,要求各预算执行单位认真组织好本部门财务预算的实施,对本部门分管的专项预算进行不定期的追踪、检查,及时了解和掌握预算执行情况,对执行中出现与预算不符的情况,要认真分析原因,及时提请预算委员会审批调整财务预算,未经批准,不得擅自调整预算。再次,做好事后分析、考核工作。对年度财务预算执行情况,要结合年终财务决算的编审情况,搞好综合分析,对每项预算的执行情况都要作出详细分析说明及评价,对出现偏离预算、超预算或无预算的项目,要查明原因,提出考核意见,并与经济责任制考核挂钩。

7.建立有效的预算管理激励与约束机制

对预算管理实施激励与约束机制,将预算管理纳入各部门的工作考核,并制定相应的配套奖惩措施。对积极增收节支、将相关收入纳入学校预算管理、预算情况执行良好的部门,经考核给予一定的精神和物质奖励。对有隐匿收入、预算执行情况差的部门给予一定的批评或处理,如通报批评、取消部门评优资格等。通过考核与奖惩的结合,维护高校预算的严肃性和有效性。

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(作者单位:汕头大学财务处)