行政赔偿在房地产登记中的法律思考

陈方淑

房地产登记,是国家房地产登记行政管理机关根据申请人的申请或依职权所作出的一种行政行为,体现了国家行政权力对房地产物权关系的合理干预,是一种行政确认行为,可以通过登记推定房地产权利种类和权利人。因此,房地产登记的正确与否,会对房地产交易当事人的权益产生很大的影响。行政赔偿是国家赔偿制度的重要组成部分,欺诈行为和房地产登记部门的错误登记行为共同造成另一方当事人权利受损而引发。在这种混合侵权的情况下,由于法律规定的不完善,行政赔偿和一般民事侵权赔偿责任应当如何分担和衔接成为困扰司法界的一个难题。[1]

一、行政赔偿制度的概述

行政赔偿是国家赔偿制度的重要组成部分,行政赔偿制度在世界范围内的发展是不平衡的,有的国家早在上世纪后期就确立了,有的国家迟至现在才开始创设,少数国家目前尚未建立。考察和总结一些较早建立行政赔偿制度的西方国家,一般认为,行政赔偿制度的产生与发展经历了三个阶段,即否定阶段、相对肯定阶段与肯定阶段。我国1954年宪法第97条确认公民“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”。现行 1982年宪法第41条第三款规定,“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。这为我国行政赔偿制度的建立提供了宪法依据。以后,1986年《治安管理处罚条例》、1987年《民法通则》、1989年《行政诉讼法》等一些单行法律法规相继规定了行政赔偿制度。1994年5月12日《国家赔偿法》的颁布则标志着我国全房地产登记部门因错误登记承担行政赔偿责任的依据面确立了行政赔偿制度。

二、行政赔偿制度在房地产登记中赔偿原则

《国家赔偿法》第二条规定:国家机关和国家机关的工作人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法利益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见我国国家赔偿法采取违法原则,即国家机关及其工作人员的职务行为以是否有法律的依据,行为本身是否违法作为承担责任的标准。只要是行为没有法律依据或违反法律规定的,不管主观上有无过错,都要承担赔偿责任。

但是在行政机关虽不违法而又以“明显不当”的行为侵害了公民、法人或其他组织的合法权益或使公共设施受损的情形下,受害者能否要求国家赔偿呢?如果法人和其他组织得损害也应当予以赔偿,则其归责依据显然已超过了违法原则的范围。[2]

国家赔偿法源于民法,至少是在借鉴民法理论的基础上发展起来的;国家侵权行为的归责原则,在根源上同样来自于民法的归责原则,民法中损害赔偿的观点、过错责任原则等不同程度地使用于各国国家赔偿制度。

关于不动产登记机构的登记过错,梁慧星认为存在两种情况:一是当事人故意所为,与登记机关无关,那登记机关不承担责任;二是登记机关的过错,造成了损害,应该承担责任。[3]除此以外,还包括申请当事人并非故意但有过错,登记机构尽到了审查的职责,仍然出现的登记错误。

追究登记机构的不动产登记错误的责任,有这样几个前提:一是登记机构有过错,即并不是所有登记错误都要追究登记机构的责任;二是这种过错给有关当事人造成了损失;三是对于当事人因登记过错带来的损失,登记机构仅按照其过错的程度承担相应的赔偿责任,因为可能遭受损失的人自身也有过错,或者第三人有过错,共同导致登记错误并造成损失。

登记机构因为过错而进行赔偿,赔偿机制的建立有几种选择:一是国家赔偿,不动产登记机构造成的损害一般都较大,往往达几十万、几百万甚至更多,全部由登记机构赔偿显然不尽合理,但国家赔偿也有其法律的限制。二是登记机构赔偿,但是登记机构可能不具有赔付能力,否则就要向申请登记人收取较高的登记费用;三是建立专用赔偿基金,从登记机构收取的登记费中划拨一定比例纳入财政专户管理;四是建立登记官的职业责任保险制度,借助保险机构的保险赔偿金来弥补赔偿基金的不足。登记官从事不动产登记工作虽然属于公务员性质,但其工作确属于专家工作,与医师、律师、注册会计师、评估师等专业人士的工作有相似之处,只不过前者为国家机关工作,其工作是为了赋予不动产登记以公信力,后者为自己工作,属于自由职业者。[4]专家的侵权责任不同于普通侵权责任,普通侵权责任的归责原则是过错责任原则,损害多少赔付多少,而专家侵权责任的归责原则是故意或重大过失才需承担赔偿责任,且其赔偿决不应当是损害多少赔付多少,而应当有一个限度,不足部分借助于执业(职业)责任保险弥补。

三、赔偿制度在房地产登记制度中存在的问题

如何确定民事侵权行为人和违法行政机关责任分担的问题,主要体现在赔偿方式的制度缺陷上。司法实践中有几种不同意见:

第一,当事人提出行政赔偿请求时,由行政机关先赔偿全部损失,之后行政机关再向民事侵权行为人追偿。[5]由于房地产登记部门的行政赔偿有国家赔偿金作为保障,因此这种做法有利于当事人权益的切实保护。但它的缺点也较为明显,行政机关和民事侵权人的责任分担仍然是一个要解决的问题,而且行政机关向民事侵权行为人追偿缺乏制度保障。国家赔偿法中只规定了赔偿义务机关赔偿损失后,可以要求负有重大责任的内部工作人员或者受委托的组织或个人负担部分或全部赔偿费用,但并未对赔偿义务机关以外的共同加害人进行追偿予以规定。

第二,由法院确定行政机关的责任份额,判令其赔偿相应的损失。这是目前司法实践中较为通行的一种做法。最高法院(2001)法释第23号司法解释规定“在确定赔偿的数额时,应当考虑行政行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。” [6]由此要求法院在处理案件时,应充分考虑行政机关在损害后果发生过程中所起作用的大小,来确定行政机关所应承担的赔偿数额。如果房地产登记部门由于一般过失对材料审查不严而导致登记错误,应当承担次要赔偿责任;如果房地产登记部门具有重大过失或故意,则应承担主要赔偿责任。这一制度的缺陷在于将房地产登记部门的赔偿数额完全交由法院酌情确定,缺乏较为详尽的法律依据,法院的自由裁量权过大,增加了社会对法院裁判的压力。

第三,当事人先通过其它途径求偿,当穷尽其它求偿手段仍无法得到赔偿时,方可提起行政赔偿之诉,由行政机关承担赔偿责任。[7]这种制度具有可操作性。其合理因素在于,国家赔偿制度就其本质而言,是一种最终的救济制度,只有当受害人无法通过其它方式获得对自己权利的救济时,才能通过国家赔偿的方式取得补偿。因此,在立法上,国家赔偿制度提起的程序最为严格、赔偿的条件最为苛刻、赔偿范围最为狭窄。由于当事人受侵害的权利只有一个,当其通过其它方式和途径得到补偿时,就不能再通过国家赔偿途径向侵权的行政机关要求赔偿,否则,就会出现对同一权利多次补偿的情况。

另外,根据国家赔偿法的规定,国家只对实际发生的损害进行赔偿。由于房地产交易的过程千差万别,错误的房地产登记并不一定会造成当事人权益的实际损失,有些错误登记仅仅导致当事人对房地产权利的期待权的丧失,在这种情况下,当事人尚未发生实际损失,房地产登记部门不应承担赔偿责任。而另一些房地产错误登记行为则直接导致当事人物权的丧失,此时对当事人因错误登记受到的实际损失,房地产登记部门应承担赔偿责任。

四、行政赔偿制度在房地产登记中的法律思考

作为一种行政职权行为, 房地产登记体现了国家行政权力对房地产物权关系的合理干预,房地产登记正确与否会对房地产交易当事人的权益产生很大影响,当前急需在以下方面加强立法:

第一,合理界定应赔偿的职责范围。[8]行政赔偿方面,将各种行政行为纳入行政赔偿的范围。对房地产登记机关工作人员的故意或重大过错行为,必须进行追偿。需要注意的是,采取由国家机关承担赔偿责任的原则,并不是不追究有过错的国家工作人员的责任。对受损害人来说,先由国家机关负责赔偿,国家机关赔偿后,对有故意或者重大过失的工作人员进行追偿。

第二,适当限定免责条款。 国家可以在有下列情形之一时,免除赔偿责任:其一是国家机关工作人员与行使职权无关的个人行为。此时应由房地产登记机关该机关工作人员个人承担民事赔偿责任,而不是国家赔偿。其二是因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的损失免除赔偿责任。

第三,在程序上应当适用民事诉讼法规定的程序。[9]因为权利的救济不仅在程序上,而且在实体上;不仅是可能性,而且是现实性。考虑到依法行政的必要,在程序上不应以已经经过民事诉讼处理为由,剥夺当事人提出行政赔偿的诉权,在实体上应当由房地产登记机关承担因民事主体不能或暂时不能赔偿部分的赔偿责任。房地产登记机关在承担行政赔偿责任之后,可以向民事责任主体追偿。当然,这种追偿目前还存在争议,主要是缺乏相应的程序,是按照民事诉讼程序还是完善、修改国家赔偿法。但是在国家赔偿法修改之前,应当适用民事诉讼法规定的程序追偿。

参考文献

[1]宋才发《国家机关侵权行为认定及赔偿探讨》[J] 华中师范大学学报,(1999年第1期)

[2]魏春玲《国家赔偿法在立法上的缺陷及修改建议》[J]河南纺织高等专科学校学报,(2001年第9期)

[3]马怀德《国家赔偿法的理论与实务》[M]中国法制出版社第70页