国家赔偿法修改之我见

◎王爱华

国家赔偿法修改之我见

◎王爱华

《国家赔偿法》实施22年来，历经了两次修正，第一次修正于2010年12月1日正式实施，第二次修正于2013年1月1日正式实施，在诸多方面对旧法存在的弊端进行了修正，尽管也有一些不尽如人意的地方，但其仍是我国国家赔偿制度的重要变革。本文从原《国家赔偿法》存在问题入手，对新法的进步之处进行介绍，最后指出仍存在的问题，以利于今后国家赔偿制度的逐步完善。

第八届全国人大常委会于1994年5月12日在第八届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，这标志着我国正式确立了国家赔偿制度。立法之初，人们对《国家赔偿法》给予了厚望，将其视为“中国民主法治建设的里程碑”。然而，随着社会经济的不断发展，社会矛盾逐渐呈现多元化，《国家赔偿法》已难以满足社会发展的需要，许多问题在其实施的过程中逐渐暴露出来，使得国家赔偿制度遭到公众的质疑。因而，社会各界迫切要求修改《国家赔偿法》，对其提出了更深层次的诉求。

《国家赔偿法》在实施中暴露的问题

《国家赔偿法》自1995年1月1日实施以来，的确取得了一些有目共睹的成绩，然而，麻旦旦“嫖娼”案、“躲猫猫”案、赵作海案等一个又一个案件的发生，一次又一次地拷问了我国立法后的国家赔偿制度。公民、法人以及其他组织难以通过《国家赔偿法》保障自己的合法权利。这使得社会公众对我国国家赔偿制度的合理性和健全性提出了疑问，对《国家赔偿法》的有效实施提出了质疑。

在社会经济地快速发展下，在民主法制地逐步推行中，原有的国家赔偿制度已不能适应当代法治社会的需求，暴露出了诸多弊端，主要体现在以下几个方面：

（一）国家赔偿中的归责原则不合理

修改之前的《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”修改之前的《国家赔偿法》采取的是违法规则原则。

案例：执行民警误伤朱水荣案 (张乐颖：《受害人的救济法——新〈国家赔偿法〉解读》，载《四川党的建设（城市版）》，2010年06期，第45页)

1998年11月11日，厦门市公安局杏林公安分局的民警在抓捕犯罪嫌疑人的过程中，误将正在自家货厂值班的朱水荣当作犯罪嫌疑人而将他打伤。从被打伤的那一天至2000年6月15日，朱水荣先后在杏林医院、厦门市中山医院、同安区同民医院、中国人民解放军174医院、福建省立医院、福州神经精神病防治院治疗。他被诊断为：脑震荡、头皮裂伤、左手第五掌骨骨折、外伤性精神障碍。朱水荣提出赔偿请求，杏林警方声称民警在执行公务时，严格遵守了《中华人民共和国人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》，他们是在抓嫌犯过程中误伤了朱水荣，因而构不成国家赔偿，但可以给予“补偿”。他们在“借”给受害人部分费用后，不肯再“借”了。

从案例可以看出，违法归责原则严格地限制了受害人获得国家赔偿的条件，使许多合法权益因国家职权行为而遭到损害的受害人无法通过《国家赔偿法》获得国家赔偿，这是严重违背了国家赔偿法的立法目。

（二）国家赔偿范围窄标准低

如前文所述，修改之前的《国家赔偿法》采用的是违法归责原则，只有在侵犯公民、法人和其他组织财产权或人身权的国家职权行为“违法”时，才能算是纳入国家赔偿的范围，这本身就大大缩小了国家赔偿的范围。不仅如此，原国家赔偿制度规定对于违法行为造成的财产权侵害，国家只赔偿直接损失，间接损失不赔；对违法行为造成的人身权侵害赔偿，只有羁押赔偿，即按照上一年度职工日平均工资数额进行赔偿。因而，国家赔偿只有财产损害赔偿而无精神损害赔偿。

案例：麻旦旦“处女嫖娼案”(张乐颖：《受害人的救济法——新〈国家赔偿法〉解读》，载《四川党的建设（城市版）》，2010年06期，第45页。)

2001年1月8日晚，陕西省泾阳县蒋路乡派出所民警与聘用司机来到该乡一家美容美发店，将正在看电视的19岁少女麻旦旦带回派出所讯问，要求其承认有卖淫行为。麻旦旦拒绝指控后，受到威胁、恫吓、猥亵、殴打并被铐在篮球架杆上。非法讯问23小时后，1月9日，泾阳县公安局出具了一分《治安管理处罚裁决书》，该裁决书以“嫖娼”为由决定对麻旦旦拘留15天。2月9日，咸阳市公安局有关人员将麻旦旦带到医院，医院证明麻旦旦是处女，咸阳市公安局遂撤销了泾阳县公安局的错误裁决。此后，麻旦旦将泾阳县、咸阳市两级公安局告上法院，要求赔偿精神损失费500万元。5月19日，咸阳市秦都区法院一审判决赔偿74元。2001年12月11日二审法院，陕西省咸阳市中级人民法院审判庭经过审理判令，泾阳县公安局支付麻旦旦违法限制人身自由两天的赔偿金74.66元，加上医疗费、交通费、住宿费以及180天的误工费共9135元整，而麻旦旦500万元的精神损害赔偿请求未获支持。

“不违法不赔”、“间接损失不赔”、“精神损害不赔”，这“三不赔”标准使得国家赔偿的数额远不及民事赔偿的数额。受害人提出的损害赔偿请求常常因不符法律规定或无法律依据而被不予支持或驳回。《国家赔偿法》难以发挥其作为“救济法”的职能，难以保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，其立法宗旨难以实现。

（三）国家赔偿程序繁琐

修改之前的《国家赔偿法》规定，赔偿请求人要求申请国家赔偿的，应先向赔偿义务机关提出，由赔偿义务机关对赔偿请求中涉及的行为是否违法进行确认，即所谓的确认违法程序。依此规定，赔偿义务机关首先应确认自己的行为是违法的，然后受害人才能申请国家赔偿。如果赔偿义务机关没有确认自己的行为违法，则受害人就无法进入赔偿程序。也就是说，国家机关不认错，受害人就不能获得赔。官本位主义在我国的影响根深蒂固，因而让赔偿义务机关承认自己行为违法，并“勇于”承担赔偿责任是比较困难的。(王太高：《国家赔偿法修正案亮点与不足》，载于《检察风云》，2010年第12期，第25页。)

除了确认违法程序之外，受害人在拿到国家赔偿之前还要经过先行处理程序、行政复议程序以及法院的诉讼或决定程序。因而，国家赔偿程序是十分繁琐的，赔偿申请人在求偿之路上不仅浪费了时间和金钱，更耗费了大量的精力，付出了沉重的代价。所以说修改之前的《国家赔偿法》确认的赔偿程序是不合理的，对受害人来说是不公平的。

修改之前的《国家赔偿法》除了在上述赔偿的赔偿范围、归责原则、赔偿程序、赔偿标准方面存在问题，其在支付赔偿费用等方面亦有缺陷。因此，为了使《国家赔偿法》适应社会发展的需要，使更多的受到职权行为侵害的公民得到国家赔偿，使公民的合法权利得到应有的保障，减少社会不和谐因素，对《国家赔偿法》进行修改就势在必行。

《国家赔偿法》在修改后实现的变革

如前文所述，《国家赔偿法》在实施中暴露出了诸多问题，而《国家赔偿法修正案》则针对原《国家赔偿法》存在的主要问题，重新确立了国家赔偿的归责原则，拓宽了国家赔偿的范围，简化了国家赔偿的程序，明确了精神损害赔偿，实现了一系列重要的变革。其变革具体体现在：

（一）多元化的国家赔偿归责原则

新《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”与原《国家赔偿法》第2条第1款相比较而言，修改后的法条删除了“违法”二字。“违法”二字的删除，意味着我国国家赔偿原则上的归责原则由违法归责原则转变为结果归责原则。这一转变是我国国家赔偿归责原则的重大进步。

新《国家赔偿法》以结果归责原则为主，以违法归责原则为辅。国家赔偿归责原则的多元化使得不同的归责原则适用于不同类型的赔偿事项，因事制宜，更加公平合理。

（二）国家赔偿范围扩大标准提高

新《国家赔偿法》以结果损害为归责原则，这意味着国家损害赔偿的范围不再仅仅限于国家机关或工作人员的违法行为，造成人身权或财产权损害的合法行为亦被列入了国家赔偿的范围。

不仅如此，新《国家赔偿法》还进一步明确了侵犯公民人身权的国家赔偿责任。新法将虐待、放纵他人殴打、虐待等行为也纳入国家赔偿范围，意味着类似于放纵等不作为的行政行为给公民人身权造成损害的，国家机关也要承担赔偿责任。此外，新《国家赔偿法》在第17条明确了看守所的责任，将看守所也列入刑事赔偿责任主体的范畴。这些法律条文的修改进一步明确了限制人身自由机关的责任，有利于减少类似“躲猫猫”之类案件的发生。

新《国家赔偿法》在赔偿范围和标准方面最大的亮点在于明确了精神损害赔偿。第35条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”虽然只有“精神损害抚慰金”七个字，但这却是我国国家赔偿制度的一个重大进步。这七个字进一步完善了我国国家赔偿制度，贯彻了宪法中尊重和保障人权的精神，体现了民主法制的进步。(卫旋：《完善我国国家赔偿法中精神损害赔偿的思考》，载于《法制与社会》，2010年25期，第244页。)

（三）国家赔偿程序的完善

新《国家赔偿法》的另一个非常突出的亮点就是对国家赔偿程序的修改，新增的法律条文大多集中在这一领域。国家赔偿程序的完善主要体现在：

首先，取消了违法确认程序。

其次，增加赔偿程序的操作性规定。

最后，明确了国家赔偿的举证责任。

除了以上几个主要方面的修改，新《国家赔偿法》在其他方面也进行了有效地变革，例如在赔偿金支付方面，其将国家赔偿的费用列入各级财政预算，取消赔偿义务机关的先行垫付制度，改为由财政部门直接支付赔偿金。

《国家赔偿法》的修改，将会改善现有国家赔偿制度的实施现状，使国家赔偿制度建设步入一个新的历程。与此同时，还会促使《国家赔偿法》由“监督法”向“救济法”回归。(王太高：《国家赔偿法修正案亮点与不足》，载于《检察风云》，2010年第12期，第24页。)

修改后的《国家赔偿法》存在的问题

如前文所述，新《国家赔偿法》在很多方面对国家赔偿制度进行了改革，是我国国家赔偿制度发展的进步，但是改革不是一蹴而就的。这两次修改只是改革中的一步，我国国家赔偿制度中仍有很多问题需要学者进一步的研究和解决。

（一）精神损害赔偿方面

新《国家赔偿》虽规定了“精神抚慰金”，但对其标准要求较高，只有“造成严重后果的”才有可能得到“精神抚慰金”，其范围十分有限。另外，新《国家赔偿法》对精神损害的赔偿只作了原则性的规定，而衡量精神损害大小的准则为何，适用精神抚慰金的程序为何，给予精神抚慰金的标准为何，法律都没有给予明确的规定。这是《国家赔偿法》在今后实践和修改中需要进一步完善的问题。

（二）决定程序方面

新《国家赔偿法》在赔偿审查程序方面没有采用诉讼，而是仍沿用了人民法院赔偿委员会书面审查的方式。(郭莹：《对新国家赔偿法的几点思考》，载于《法制与社会》，2010年17期，第13页。)此种非诉程序没有贯彻公平公开的原则，不利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。因而，应当将诉讼程序引入国家赔偿领域，使国家机关和受害者能面对面地对簿公堂，使审理程序公开化。

（三）意识转变问题

国家机关及其工作人员的意识在国家赔偿制度中有着至关重要的作用，其行使职权的态度直接关系到行政行为结果，从而直接对公民、法人和其他组织的合法权益产生影响。特别是在公检法机关的实践中，许多公检法机关将结案率与奖惩挂钩，这使得国家机关即使做错了，也千方百计地阻扰国家赔偿的进行，能不赔就不赔。其实，《国家赔偿法》只是一个救济法，其旨在对公民、法人和其他组织因国家行为所遭受的损失进行补偿。使《国家赔偿法》真正从“监督法”回归到“救济法”。

国家赔偿制度是一个国家最重要的人权保障制度，无论是22年前制定《国家赔偿法》，还是今天修改《国家赔偿法》，都是为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，更好地保障公民、法人和其他组织获得国家赔偿权利的实现。在诸多方面做出重要改革的新《国家赔偿法》，是国家赔偿制度的一次重要变革。即使仍有不足，但相信新法的实施将会进一步完善我国国家赔偿制度，有力推进我国民主法制建设，彰显人权和正义的光辉。

大连广播电视大学长海分校）