贵州山区土地流转的困惑与出路

代 飞

[摘 要] 本文通过对贵州山区农村土地流转情况的调研提出其存在的问题和相关解决办法。政府需要有所作为,确保农民利益不受侵害;加大对农村基础设施建设的投入,实现由传统农业向现代农业的转变;通过培训提高农民素质,造就一批农村骨干或产业领头人;土地流转市场化运作,避免市场交易主体利益受到侵犯。

[关键词] 贵州;土地流转;困惑;出路

一、贵州山区土地现状

贵州自古以来有“天无三日晴,地无三尺平”的说法,这虽说有点过于夸张,但也不是空穴来风,是有一定的道理的。根据贵州省国土资源厅2005年统计,全省土地总面积为17615246.61公顷,其中:农用地15287556.73公顷(22931.34万亩),占土地总面积的86.78%,耕地4504987.69公顷,占农用地总面积的29.47%。

贵州省土地资源主要特点:

人多地少,人均占有量低。人均土地拥有量为6.83亩,相当于全国人均土地面积11.32亩的60%。

地块破碎。山地占土地总面积的70%以上,是我国唯一一个没有平原的省份。集中连片程度低、分散破碎,水土流失严重。

耕地质量差。全省大于25度的耕地758249.50公顷,占耕地总面积的16.83%;15度至25度的耕地1347224.41公顷,占耕地总面积的29.91%;小于15度的平地及缓坡耕地2399513.78公顷,占耕地总面积的53.26%。耕地中不宜耕耕地78.72万公顷,占耕地总面积的17.47%。

二、目前贵州山区土地流转的方式

2008年10月中共中央召开了《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议》,是党中央进一步加强农村改革的重大战略部署,这是加快西部地区工业化、城市化和现代化的又一重大机遇,而贵州省作为一个农业大省,一家一户的作业方式限制了规模和产业化,不能连田成片,统一作业,统一经营,统一销售。单打独斗的小农经济在激烈的市场竞争中只能处于弱势,没有价格优势和高标准的农产品质量的保证。在国际化,全球化的竞争环境下,农业遇到了前所未有的严峻挑战,发展现代农业已是大势所趋,而发展现代农业,规模化是基础,因此,土地流转成了其中重要的内容之一。为此,我们与浙江大学中国农村发展研究院(CARD)进行了贵州省土地流转方式的探索和调研,初步探悉,目前贵州在土地流转上主要采取以下几种方式:

1、转让,由农户之间进行调剂,相互间达成自愿的经济补偿机制或转让协议。

2、互换,由政府、协会等协调,给予相同土地面积的对等调换。

3、租赁形式,由种植农户向未种植农户租赁。

4、土地入股,给种植区内的其他农户打短工,实现自己的利益。

5、转包。承包者将拥有的农村集体土地承包经营权以不超过剩余年限的期限出包给他人的经济行为。

三、土地流转中存在的主要问题

在贵州,烟草种植处于全国第二大产区,每年烟草种植面积在20万公顷左右,而烟草种植作为农业的一部分,有极其相似的性质,也遇到了相似的土地流转问题,特别是作为贵州现代农业发展的领头羊——现代烟草农业的发展,使我们较早的涉足土地流转的前沿阵地,现将其中的一些困惑罗列出来,以便探讨。

1、对土地所有权与使用权认识不清的问题

自十一届三中全会农村土地改革以来,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基本模式已取得了较好的效果,但农民在认识土地的所有权与使用权时往往不到位,而是过于偏执,把使用权与所有权等同,因而使相关部门对土地的调控无能为力,导致土地流转不顺畅。

2、土地流转与产业结构调整不配套的问题

农村产业结构和就业结构的变化,要求土地能够高效流转,才能适应发展的要求。但在贵州山区,由于客观条件的制约,许多农业产业难以形成规模,进入不了市场,导致效益不高,土地难以流转,一旦有好的成规模的产业,由于农民有自给自足的小农意识,不愿调整产业结构,也导致土地难以流转开来。

3、土地流转过程中农民利益的问题

贵州与其他省不同,社会、经济欠发达,因而农民基本生活的保障主要依靠土地的产出,所有的好土地基本上种植的都是粮食作物为主的产业,因此,必须在保障生活所需基础上发展其他产业,但又存在人多地少、同时兼顾其他产业的矛盾,根据十七届三中全会有关土地流转的“三个不得”——不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益的精神,为确保农民利益,很难大面积进行土地流转。

4、流转机制不健全的问题

在上述的几种土地流转方式中,都不同程度存在一些矛盾和问题,扯皮和纠纷经常发生,而且期限短,不稳定,土地流转量小,难以形成规模和效应。在土地流转中没有中介,不符合相关的法律法规。

5、生产组织方式不适应的问题

目前贵州农业生产的主要形式就是小打小闹,单打独斗的小农生产,在自给自足的情况下,农民很少有前瞻性认识,也不愿冒一点风险,所以土地流转也难以展开。在现代科技发展的今天,以规模化、集约化、信息化等为基础的现代农业已迫在眉睫,生产力的发展必然使生产关系发生变革,以适应社会的发展,土地流转已是大势所趋。只有通过创新生产组织方式,才能较好的适应发展的要求。

6、社会稳定的问题

土地流转过程中矛盾多、问题复杂。一是现代农业的发展要求,迫切需要进行土地流转,这又容易造成农民不耕地后在社会上无序流动,形成不稳定因素;二是如果农民土地流转后没有相应的生活保障或其他产业替代,也会造成社会的不稳定因素;三是土地流转后如果承包人利益过高,也会造成土地被流转农民的心理不平衡,甚至出现仇富心理。因此,我们一方面想农村发展加快,人民生活水平不断提高,一方面又希望农民只管那“一亩三分地”,不要有过多的奢求,造成社会不稳定,这是一对矛盾。

四、土地流转的出路

1、确保农民利益不受侵害

为了确保农业生产的稳定,政府需要有所作为。一是通过政府及相关部门有组织地进行土地流转,确保农业产业的稳定,在此问题上可借鉴江苏、浙江等省模式。江浙一带由于经济水平较好,农民弃农经商现象比较普遍,加上乡镇企业也较发达,大量农村劳动力发生转移,确保了农民收入的稳定,乡(镇)人民政府对弃农经商或弃农从工后荒芜的耕地收取荒芜费,发达地区每年每亩地收取600元,欠发达地区收取300元,政府通过招租形式向外租赁,并拿出收取的荒芜费的70%作为被招租人的农业生产扶持补贴,30%用于农业生产的公共设施建设,如运输工具配置,农机具购买,路面硬化等,有效解决了耕地流转问题。

二是合理安排劳务派遣。三是在农村试行最低生活保障制度或者以承包经营权换取社保。四是股份制,它是农地“三权分离”的一种形式,其方式是集体以股权“赎回”农地,重新发包给种田大户或专业队,成立农业股份集团公司、农业股份合作有限公司或农业股份经济合作社,实行企业化经营,年终按股分红利予入股者。无论采取哪一种模式,都应遵循自愿原则,尊重农户的农地承包权。

2、加大对农村基础设施建设的投入

加大对农村基础设施建设的投入,实现由传统农业向现代农业的转变。目前,在种植区域开展的水利工程建设,机耕道路建设,土地整治、农业机械化的配置等都是很好的措施,实施的社会主义新农村建设极大的改善了农村的生产生活条件,为现代农业的发展打下了坚实的基础。

3、组织培训,提高农民素质和培养农村星火领头人

成立农地流转中介机构,如土地银行、交易中心等,为农户土地自由流转提供多种服务。通过培训提高农民素质,造就一批农村骨干或产业领头人,通过他们,组建如合作社、种植协会、专业服务组织、家庭农场、各种大户等,便于土地的有效流转。

4、土地流转市场化运作

建立农地流转交易信息网络。可由有关政府行政主管部门或市场中介机构通过各种渠道调查、搜集农地流转的供给和需求、市场价格等信息资料,并加以统计、分析和预测,公开对外进行发布,使广大农户能及时、准确获取可靠信息,沟通市场供需双方的相互联系,为尽早达成农地使用权流转交易创造条件。B市某村的做法是“调查摸底,登记建‘库”,即由村干部进组入户,摸清农户的土地流转意愿,将农户愿意流转的土地面积逐户登记,由户主签名,纳入村“土地储备库”,并予以公布。

搞好农地分等定级和价格评估工作。农地流转属于一种有偿的市场交易行为,遵循等价交换的原则,因此,必须加强对农地的分等定级和价格评估工作,合理确定各类农地的质量、等级,评估其客观、公正的土地使用权市场价格,为农地市场流转双方的公平交易提供合理参考依据,以减少价格确定的随意性和不合理性,既避免市场交易主体利益受到侵犯,又为政府加强对农地市场的价格管理提供科学基础。