基于城市治理中的政府、非营利组织及市民关系思考

2009-04-29刘卓

理论月刊 2009年2期

刘　卓

摘要：21世纪的中国迫切需要城市管理模式的创新，即在参与式发展新范式的指引下建立“多中心”的城市治理模式——包括政府、营利组织、非营利组织、市民等利益相关体在内的多个主体共同参与、协同合作的治理模式。本文从探讨这种治理模式中政府、非营利组织及市民的关系创新入手，提出建设中国特色市民社会等构想。

关键词：城市治理；政府；非营利组织；市民

中图分类号：C912 文献标识码：Ａ文章编号：1004-0544（2009）02-0077-03

21世纪是全球城市化的时代。决定城市未来命运的无疑是城市的竞争力和生产力，而城市竞争力和生产力除了受国家经济政策、法律等这些宏观因素的影响外，更主要取决于城市治理(Urban Governance)和地方性的公共政策。改革开放以来，随着市场经济和民主政治的发展，中国掀起了城市治理的旋风。我国迫切需要进行城市管理模式的创新，即在参与式发展新范式的指引下建立新的城市治理模式，其治理理念在于强调参与式的“多中心”治理，即包括政府、营利组织、非营利组织、市民等利益相关体在内的多个主体共同参与、协同合作。本文从探讨这种城市治理模式中政府、非营利组织及市民的关系创新入手，提出建设中国特色市民社会等若干构想。

一、政府、非营利组织及市民在城市治理中的关系现状

（一）政府与非营利组织关系现状

在我国目前，政府与非营利组织虽然存在竞争关系，但合作关系占绝对地位，且这种合作不是真正意义上的合作，而是一种从属性的合作。这种从属性的合作关系主要体现在以下四个方面：一是在政治合法性上，非营利组织的依法组建和发展，必须得到条件非常严格的政府认可；二是在经费来源上，主要依赖于政府的财政拨款；三是在人力资源上，作为从属于政府的非营利组织的工作人员几乎全都来自政府机构。自发性的民间组织，由于报酬和福利水平明显偏低，没有固定的人才渠道，也无法吸引优秀的专业人才；四是在日常活动中，非营利组织离开政府的“庇护”，一般无法开展其职责范围内的活动。

（二）政府与市民关系现状

在政府与市民关系方面，近几年来，执政为民的执政理念促进了民主行政的进程，市民广泛参与到政府公共管理等治理事务之中，但还存在一些不能忽视的障碍，主要包括以下三个方面：一是经济障碍，导致城市弱势群体无力参与城市治理。在涉及他们重大利益的政策制定中，很难听到他们的声音，丧失了参与权利；二是体制障碍，导致治理渠道不畅通。政府是城市治理的唯一主体，市民反映问题和意见、参与城市治理的渠道狭窄，堵塞严重；三是机制障碍，导致市民参与意识淡薄。主要是缺乏公平公正的参与程序以及对市民参与的激励和保障机制等。

二、政府、非营利组织及市民在城市治理中的关系重新定位

（一）政府与非营利组织的关系视角

基于公共管理社会化和非营利组织自身的性质、使命，在城市治理中，政府与非营利组织应该形成竞争关系，即政府将更多的对公共事务的管理权移交给非营利组织，赋权于非营利组织，使非营利组织具有更多的独立性和自主性。非营利组织可以在教育、环保、医疗、健康等诸多领域展开与政府的全面合作。一方面，非营利组织要加强自身的制度建设，提高自身的技术水平，提升其治理公共事务的能力，在政府足够财力支持的同时，不丧失自身的独立和自主。另一方面，政府要变化角色，由公共事务的唯一管理者转变为更多依赖社会与市场力量的参与合作者，由社会行为主体的管制者和控制者转变为规划引导和协调服务者，从而营造良性的协作氛围，激发非营利组织介入城市治理的热情，实行城市治理中政府与非营利组织的伙伴式合作。

（二）政府与市民的关系视角

城市治理事关市民的切身利益。市民不仅是地方公共经济的消费者，也是地方公共经济的治理者。从治理结构的角度看，政府与市民主要是一种委托代理关系，他们基于一种契约联系起来。市民可以看成是“股东”，能够通过“用手投票”或是“用脚投票”的方式行使相当程度的“表达”权利，从而使得履行代理职责的政府在处理公共事务中能够向其负责。而政府作为城市治理结构中的核心层，可以看作是“城市公司董事会”，上对市民负责以保证其利益，下对城市经理层的管理行为进行指导监督和评估；任命和撤销经理人员并制定城市发展战略方针等等。城市治理过程（如图1）就可以看作是“股东”（市民）和“董事会”（城市政府）共同“经营城市”的过程。

图1 城市治理过程中政府与市民关系

三、国家-市民社会关系模型——城市治理中政府、非营利组织及市民的新型关系

在城市治理中，新型的政府、非营利组织及市民的关系是政治国家与市民社会的博弈，其实质就是国家与社会的关系。笔者用国家-市民社会关系模型对此加以描述（如图2），并从市民社会、非营利组织和政府三个层面展开分析。

（一）构建中国特色市民社会

市民社会既不同于政治国家，也不同于经济社会，是一中间地带——在市场经济充分发展的基础上所日益独立出来的与社会的政治、经济、文化领域紧密相联并协同作用的私人活动领域及非官方公共领域。它具有独立、自主、自由、平等、自律及有组织性等特点。

图2 国家-市民社会关系模型

改革开放以来，中国社会获得巨大进步。在市场经济条件下，政府不再直接参与经济活动，着力培育新的市场主体和对市场秩序的监管；针对新生成的多元利益需求建立满足机制和相应的社会整合机制。市场经济促发的深刻社会变迁指向了一个明确而紧迫的现实需要——培育有中国特色的市民社会。

1. 处理好中国特色与西方模式的关系

市民社会理论对于当代中国而言，是一个西方色彩浓厚的植入性概念。在市民社会呈现全球化发展趋势的当今，西方“市民社会”理论所提供的视觉在中国具有特殊的意义，但所必需的是在基于现实批判之上的吸收，用“本土化”和“民族性”来构建中国特色的市民社会。我们承认民主、自由、人权、法治等人类共同的现代观念。中国特色社会主义民主既尊重多数、保护少数，排斥把个人意志临驾于集体之上，又反对把民主和法制相割裂，同无政府主义和极端民主划清界线。所以，在建构当代中国市民社会过程中，我们既要尊重和借鉴人类社会具有普世意义的价值，又要坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，发挥社会主义制度的特点和优势，发挥人民群众的积极性创造性，以增强党和国家的活力，促进经济发展和社会全面进步，维护国家统一、民族团结、社会和谐。

2. 处理好国家与市民社会的关系

在现代，国家的作用已经深入到社会生活的各个方面，单向度的国家扩张或社会扩张对于现代化是同等程度地无意义，过度强调市民社会与国家的对抗亦会无谓加大现代化发展的成本负担。因此，中国市民社会必须建立在国家与市民社会之间的良性互动的理性关系之上，强调两者双向选择的共同结果（如图2）。具体表现为：一是相互认同，国家承认市民社会的合法地位，市民社会为国家提供合法性基础；二是相互“解毒”，通过不同的制衡机制，抑制对方的不足。国家要为调解市民社会内部特殊利益之间的矛盾提供普遍性的利益法则，市民社会要始终警惕国家权力的扩张；三是相互融合，国家适度、适时地介入市民社会，为其提供法律、政策及经济上的保障，市民社会则是积极将自身内部行为准则上升为国家的政治治理原则。

综上可见，国家和市民社会在社会主义中国具有价值目标的一致性，即都追求建立富强、民主、文明的现代化，实现中华民族的伟大复兴。笔者认为，通过“可控性分权”，二者可以有机的互相融合和促进，共同服务于城市治理。

（二）发挥非营利组织的桥梁作用

我国市民社会的发育和非营利组织的成长几乎是同步的，这与西方国家不尽一致。在中国，非营利组织的现代化对于市民社会的发展有着与西方不同的意义。非营利组织的发展是对计划失灵、集权失灵和市场失灵的反应。这种作为国家体系与市场体系之间的补充，在沟通社会舆论、解决社会问题、维护社会稳定等方面发挥着特殊的“桥梁”作用。拓展作为国家与市民社会中介体的非营利组织的这种“桥梁”作用，其意义至关重要，具体体现在以下三个方面：首先，非营利组织的发展有利于个体权利观念的形成。在现代社会，人们的民主观念很大程度是在非营利组织的自由结社、自我管理的社会生活中逐步养成的。并且，由于市民社会是独立于国家的私人领域，只有通过独立的社团及其活动才能得到保障。其次，非营利组织的发展有利于对政府权力的监督控制。这种监督控制是基于政府和非营利组织的竞争合作关系上的，这一点前文已作论述。非营利组织的活动一方面唤起民众的公共意识，一方面影响政府公共决策的准确性和有效性，使国家与市民社会之间双向流动的良性关系得以维持。再次，非营利组织真正成为城市治理的主体角色之一。市民社会的形成，推动城市治理中作为唯一管理者的政府逐步退出经济、社会和政治部分领域的步伐，此时，人们需要一个相对独立的非营利组织来及时填补淡出后留下的“主体空白”，担负起经济和社会发展的任务。

（三）推进政府职能的转型

中国的市民社会是在传统的中央体制下重新建构的，这就意味着中国市民社会不可能也不可以走一条类似西方的放任自由的道路，相反，它的健全发育和健康发展必须依赖政府。以国家与社会的良性互动为目标引导，并从中国实际出发，国家通过政府向市民社会让渡生存空间、赋予合法性身份、部分地规定发展方向等扶持方式，使市民社会尽快地突破制度约束，建立起生存、发展的外部环境。

1. 培育责任型政府

有限政府的核心是权力制约和权利平衡。责任政府制度是控制行政权力的有效手段，也是保障人权的重要方法。我国公共服务供给中政府责任不清，“缺位”现象普遍存在。建立和完善责任政府制度则主要是为了消除政府有权无责和行其权而不负其责的弊端，使政府真正进入法治体系，对自己的所有权力行为负责。具体来说应从以下几方面着手：一是推动和保证公共服务过程的透明化，完善监督机制，确保决策过程民主，增加权力制约，减少资金浪费；二是更新政府理念，变“管制”为“治理”，强调对市民负责；三是对公共服务职责加以制度化和法制化，切实制止“寻租”等有悖于社会公平正义的行为。

2. 构建服务型政府

市场经济的真谛是让各市场主体按照市场经济的规律进行自主决策、自主经营、自负盈亏。建立服务型政府是市场经济体制的客观要求。建立服务型政府，实现从管制行政到服务行政的转型，必须实现“三个转变”：一是由部门管理向行业管理转变。帮助企业创立品牌、通过认证、获得信息、维护权益；二是由微观管理向宏观管理转变。政府应主要从事调查研究、发展预测、制定规则、宏观调控、政策协调、人才培训、环境治理；三是由直接管理向间接管理转变。运用法律法规实施管理，提高行政效率和服务水平。

综上所述，政府职能的转型要顺应构建中国特色市民社会的发展趋势，在全面履行“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能的同时，强化社会管理和公共服务，以责任政府和服务政府为指标，建设多元参与的有限政府。

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