后税改时期的乡镇公共财政的影响及对策分析

2009-04-29黄世界

理论月刊 2009年2期

黄世界

摘要：后税改时期的农民负担确实大幅度地减轻了，但对农业为主的经济不发达的乡镇财政却产生了很大的影响，主要表现在：一是农村义务教育的经费存在缺口；二是农村基层政权的运转出现困难。农村税费改革以后使得乡镇财政困境进一步“显性化”，由于乡镇可用财力短缺进而影响到乡镇组织的正常运转。农村最基本的公共服务事业资金缺乏，乡镇财政承担的巨额债务消化困难。乡镇处于困境的深层次原因是现行的分税制体制的不完善，乡镇财政体制不合理，乡镇机构臃肿，财政转移支付制度不完善等。因此，必须大力发展乡镇经济，培植新的税源，增加乡镇财政收入，积极推进乡镇行政管理体制改革，转变乡镇政府职能，改革乡镇财政管理体制改革，加大财政转移支付力度，保障农村公共物品的必要供给。同时采取积极有效的措施化解乡村债务等。

关键词：税费改革；乡镇财政；问题；对策

中图分类号：F320.2 文献标识码：Ａ文章编号：1004-0544（2009）02-0176-03

在我国农村社会发展的现代化过程中，一个引人瞩目的现象是：政府自上而下地开展农村税费改革，揭开了农村政治体制改革的序幕。在2006年我国农民彻底和“皇粮国税”告别。十七届三中全会又出台政策进一步允许农民以多种形式流转土地承包经营权。农村税费改革是我国农村继实行土地改革、家庭联产承包责任制之后的又一次重大制度变革，农村税费改革切实减轻了农民负担，但对乡镇基层财政的正常运转是一个极大的挑战。[1]笔者认为，农村税费改革不仅仅是农村分配关系和经济利益的调整，更是国家在基层政权增强合法性基础和统治权威的一种努力和尝试。然而现今乡镇财政困难已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。本文试图深入探讨在这一形势之下乡镇公共财政建设的问题。

一、农村税费改革以后乡镇财政的困境及其表现

（一）乡镇组织的运转困难度加大

税费改革取消了“三提五统”和“两工”，取消了农业特产税，农业税在2006年全面取消。这样，农村税费改革一方面在使农民负担大大减轻的同时另一方面也使乡镇财政收入大幅减少，收支矛盾非常突出。经济发展不快是乡镇财政困难的根本原因。目前，我国很多乡镇经济仍然停留在以农业为主的自然经济发展水平上，乡镇财政收入的大部分来自农业，第二、三产业提供的税收很少，财源结构单一的问题十分突出。[2]首先，财政开支压力大。转业干部和退伍军人等的政策性安置，使得乡镇人员迅速增加，给政府和部门造成人员的新的膨胀;其次，乡镇承担了对乡村教育基础设施的绝大部分的投入，给财政增加了新的负担；[3]再次，农村税费改革进一步剥夺了乡镇政府的自主性，使得乡镇政府的事权和所需的财权不平衡。现代国家的建构中出现的日益庞大的国家体系与弱小的农业财政的矛盾，使得传统的农业财政无法支撑一个现代国家体系。

（二）乡镇债务化解难度加大

农村税费改革后，断了乡镇政府的税外收费的路子，意味着乡镇政府不能再靠各种收费和摊派维持自身的开支和公益支出，财政压力迫使基层政府大规模举债，乡镇负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的问题。在较长时期内，将呈现出“还债财政”的特点。从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持而形成的，有些是因为地方经济发展和社会公益事业快速发展需要而形成的，还有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能形成的。种种不良债务使乡镇财政背上了沉重的包袱。[4]

（三）乡镇社会公益事业发展减速

税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共产品的能力，加上我国尚未建立起公共财政体制，财政资源配置倾向于城市和工业，乡镇政府提供公共产品和公共服务的能力本来就很薄弱，特别随着农村税费改革的推进，乡镇财政的收支矛盾更加突出。有些乡镇在“保工资”、“保吃饭”都很困难的情况下，几乎完全丧失了为本地区农民提供公共产品和公共服务的能力。税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级财政的支付量与各项基础设施建设所需资金相去甚远，修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。

二、造成当前我国乡镇财政困难的原因分析

（一）乡镇经济基础比较差

由于没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，这些问题在我国中西部地区显得尤其明显，这些都影响了乡镇财政收入目标的实现。同时由于近年来农村金融体制缺陷导致农村资金供需矛盾突出，农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，农村土地制度不完善影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使得农民陷入了增收缓慢、收入水平增幅不大的困境。而农业经济发展没有形成规模化、产业化、专业化之势以及农业发展规划存在问题等一并严重影响了农村经济的长期稳定快速发展，这是乡镇财政危机的又一重要原因。

（二）现行分税制财政体制的不完善

我国实行的分税制改革实际上仅限于中央和省，但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。并且，政府事权及相应的支出责任范围缺乏科学、合理的界定，且缺乏法律保障。长久以来，许多地方在发展过程中并没有把城乡作为一个整体来通盘考虑，城乡发展二元化结构的长期存在，不仅使广大农民的生活水平提升较慢，而且使城市发展特别是城市经济发展也面临后劲不足的问题，最终必然会制约整个国民经济的增长。

（三）财政的转移支付力度不足

在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个重要办法就是实行转移支付，特别是对乡镇一级政府而言，要完全担负起乡村公共品供给的任务是非常困难的，因此，上级财政的转移支付便是“雪中送炭”了。当前转移支付的总量偏小，且缺乏规范、科学、透明的转移支付方法，特别是省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，省以下特别是乡镇处于政府级次的末端，转移支付的链条过长，在经过多级次的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，但到了乡镇一级已经所剩无几，造成乡镇财政履行事权和所需财权高度不平衡。从另外一个角度看，转移支付的最终目标发生偏离。分税制的主要意图之一是保证中央财力的集中，但是这种意图却被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑，从而造成实际上财力在向省、市集中。[5]

（四）对乡镇职能转换认识不到位

造成乡镇财政困难的主要原因:一是机构改革、人员分流还不到位，乡镇财政供养人员有有增无减的趋势。机构过多，加之供养人口膨胀，使财政背负了沉重的负担。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。近年来国家出台的一系列增支政策超出了地方财政的承受能力，如科技、教育、农业、卫生等方面的投入占财政支出的比重都有明确的规定，给本已“捉襟见肘”的基层财政带来很大压力。二是政府管理理念落后，表现为管理手段的滞后，干部队伍总体素质偏低。容易造成决策失误和有限资源的浪费。三是为了急于发展，不顾客观现实，直接插手经济，最终异化为形象工程、政绩工程，劳民伤财，财政背上沉重的包袱。四是有责无权、大包大揽，以有限的权力承担着无限的责任。五是支出的“缺位”矛盾相当突出。很多发展性的基础项目无财力承担，影响了农业的可持续发展。最后，公共支出管理和控制远未健全，预算约束软化，财政支出的随意性大，浪费严重。政府对债务管理失控，形成财政偿债风险。

三、对改革和完善乡镇财政体制提高乡镇财政收入的几点建议

农村税费改革，改的是税费，动的是全局，利益关系调整大，涉及面广，需要一系列配套改革措施作为支撑。要缓解乡镇财政目前的困难，关键是要进一步完善分税制财政体制，调整中央和各级地方的财权和事权分配格局，特别是基层政府的财权和事权要统一和对称，建立健全转移支付制度。笔者就此提出几点建议。

(一) 推动农村土地政策的深度改革

党的十七届三中全会就一系列重大问题作出了决定。以众多强农惠农措施为主要内容的新一轮农村改革，目的是使农民更多地分享改革发展的成果。中央提出，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，以提高乡镇企业的经济效益和经济实力。推动农村经济社会又好又快的发展应做到以下几点：第一，要巩固和加强农业基础地位，解决好十几亿人口吃饭问题；第二，切实保障农民权益，把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；第三，不断解放和发展农村社会生产力，把改革创新作为农村发展的根本动力；第四，统筹城乡经济社会发展，把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。[11]

（二）创新农村公共品供给制度

税费改革前，农村公共品主要是以农民供给为主。税费改革后，农村公共品则变为完全依靠财政供给。但是农村面广量大、基础薄弱，以财政为唯一渠道的公共品供给显然是无法满足新农村建设需要的。所以，做到创新农村公共品供给制度应做到以下几点：一是加大对农村公共产品的供给，完善转移支付制度，中央和各地省市财政应通过转移支付，对收支缺口较大的乡镇政府给予支持，使转移支付真正成为乡镇政府弥合财政缺口，解决外部性问题，保证区域间基本公共产品供给均等化的重要工具。二是构建新型的农村公共产品供给结构，实现投资主体多元化。[7]逐步形成以政府供给为主，以市场供给和农民自愿供给为辅的公共产品供给格局。三是按照财权与事权相统一的原则合理界定各级政府职能。基层政府只负责本区域内的公共产品的供给，国家与地方分别承担起属于各自的农村公共产品的供给职能。四是提高资金使用效率，完善农村公共产品的需求表达机制、资金管理机制和监督约束机制，使有限的公共资源能够发挥最大的作用。

（三）规范地方财力的分配关系

首先，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。建立地方公共财政体制，一是要按照区域性原则和责财统一的原则划分各级事权，根据基层政府的支出责任，相应下放财权财力，使财力和支出责任相匹配，尽量减少专款规模，二是对共有事权应依法明确职责，并建立相应的支出分摊机制。

其次，实行彻底的分税制，完善地方税收体系。明确地方税主体税种，合理确定税收管理权限，加强我国地方税体系建设，合理确定地方税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。基于对“三农”问题的准确把握，十七届三中全会深刻提出破解城乡二元结构的根本措施：“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”

再次，在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进和完善转移支付方式。建立规范、科学的转移支付制度。一是加大转移支付的规模和力度；二是规范转移支付的方式。随着经济体制改革的不断深化和各地经济的不断发展，还可以逐步将税收返还与转移支付结合，统筹计算，经过不断的调整和改进，建立起规范的一般性转移支付制度。加大对乡镇财政转移支付力度，完善乡镇公共财政收入体系，从根本上解决农村公共支出财力不足的问题，全面规范农村公共财政。

（四）推进机构改革，切实减轻财政压力

首先，在机构改革方面，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。尽量消除“赢利型经纪”，防止国家政权内卷化。[8]

其次，把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来，做到预算内外收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗，是公共财政支出改革的方向。改革财政收支方式，实行国库统收统付。取消单位开设的银行收支账户，建立国库单一账户制度，实行国库集中收付。同时，要优化和规范财政支出范围，减轻财政负担。[9]

（五）创新政府治理方式

“我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷与过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门。”[10]现在，中央已经为农民追求土地承包经营权益的最大化提供了制度性保障，与此相适应，政府部门应当加强管理和服务，一方面，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，另一方面，建立健全土地承包经营权流转市场。[11] 所以，按照十七届三中全会发展深化农村改革的精神，创新政府治理模式可基于以下几点：（1）下派干部，取代那些温饱型的传统村干部，催生发展型农村带头人。（2）作为知识资本的大学生等人才引进，为农村发展注入新鲜血液。（3）农民自发筹建专业合作社，创新发展现代农业的组织形式。（4）村庄合并，稀释和消化农村家族矛盾，整合农村发展资源，为构建适应新农村需要的现代村治模式扫清障碍。

（六）加大力度化解地方财政债务

大量不良债务的存在已成为制约农村经济发展，影响农村基层政权巩固和经济发展的重要因素，为继续和深化乡镇体制改革，按照十七届三中全会的要求，应抓好以下工作。首先，建立严格的债务追求制度。对乡镇负责人进行经济责任审计时，要重点进行债务负债方面的审计，确定个人责任，建立债务终身责任追究制。其次，加强对农村土地流转及引偿资金分配、管理和使用工作。有效防止圈占土地、乱占滥用耕地，保障失地失业农民的合法权益的重要举措，是确保使农村集体经济组织和农民群众分享工业化、城市化成果的关键措施。再次，严格控制镇级开支，杜绝新债务发生。严格控制镇级非生产性支出，严格控制镇级招待费、报刊费、电话费、差旅费补贴等非生产性支出，用节余资金偿还债务。

农村税费改革是农村经济社会领域的一场深刻变革。税费改革的真正内涵不仅仅是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。税费改革的核心在于公共财政的建立，而关键则在于乡镇政府的功能定位。有学者指出，乡镇应保留最基本的社会事务管理能力，不对经济增长目标和自身财政负责，也不具备自我扩张和资源掠夺能力。[12]即使之利益中性化。但这并不是最后的目标所在。十七届三中全会再次将目光聚焦“三农”，从经济社会发展全局出发，从农村发展迫切需要出发，将赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权；国家将加大对农业支持保护力度；将进一步推动农村各项事业的发展，可以说如何实现权责相一致、实现基层的民主政治才是改革的终点。

参考文献：

[1]张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，1999.

[2]黄佩华.中国:国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社，2003.

[3]王培钊.农村公共品与税费改革[M].北京:中国农业出版社，2003.

[4]贾康.地方财政问题研究[M].北京:经济科学出版社，2004.

[5]易志坤，从农村税费改革看乡镇财政的困境和出路[J].

[6]杨淑香.取消农业税后乡镇财政的困境及导解思路——以云南省江川县为例证[J].经济问题探索，2006，(7).

[7]中国社科院财贸所.中国财政政策报告2004/2005[R].北京:中国财经出版社，2004.

[8][美]杜赞奇. 文化、权力与国家: 1900-1942 年的华北农村(中译本) [M]. 南京: 江苏人民出版社， 2003.

[9]陈锡文.中国农村公共财政制度[M].北京:中国发展出版社，2005.

[10][美]亨利·勒帕日.美国新自由主义经济学[M].北京：北京大学出版社，1985.

[11]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报[DB/OL].http://news.cctv.com/china/2008-10-12/103026_1.shtml