山东省农村低保制度的成功经验及致因分析

郭健美　刘同芗　邢　洁

摘要：农村最低生活保障制度2007年在全国普遍建立。山东省农村低保制度在发展过程中积累了成功的经验，如统筹层次的提高、全部入户调查的实施、数据库的建立和动态管理机制的探索等，这些成功的经验和制度的良好运行得益于政治、经济、民主文化多方面的综合作用。因此，分析低保制度的成功经验及其致因有利于当前农村低保制度的发展和完善。

关键词：山东； 农村最低生活保障制度； 社会救助； 成功经验

中图分类号：C914 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）02-0173-03

农村最低生活保障制度（简称农村低保制度）是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，按最低生活保障标准给予差额补贴的社会救助制度，是解决农村贫困群体基本生活问题的长效机制，也是缩小城乡差距、完善社会保障体系、建设社会主义新农村、实现社会和谐发展的重要制度安排。山东省自1996年开始探索建立农村最低生活保障制度，经过十多年的实践和发展取得了较好的成绩，积累了许多成功的经验。

一、 目前山东省农村低保制度运行良好

山东省农村最低生活保障制度的探索始于1996年。结合中央政府“在全国范围内建立农村最低生活保障制度”的指示精神，从2007年起山东省全面建立并实施了农村低保制度，将符合条件的农村居民全部纳入保障范围，力争实现“应保尽保”。目前，农村低保已经形成了比较规范的制度，制度运行良好，受到广大农村居民的普遍欢迎。

1. 制度运行规范。农村最低生活保障制度从申请、审核过程到保障资金的领取，实现了规范化的运行。农村低保制度不同于城镇低保制度，考虑到农村的经济发展和生活的实际情况，申领程序上遵循了个人申请与村干部提名推荐相结合、定量计算与民主评议相结合的办法。自2006年以来，山东省财政厅按照精细化管理的要求，联合民政等有关部门，先后制定了低保资金管理办法、低保资金审核监督工作操作规程、低保制度实施意见等一系列政策、制度、法规、办法，建立起了全省统一的个人申请、村（居）评议推荐、乡镇（街道）审核、县级民政部门审批、社会化发放的全方位审核认定机制。各地方政府根据省里的要求，纷纷出台了适合本地实际的一系列办法、细则，按照程序严格认定发放。菏泽地区的三榜公示尤其确保了低保制度的公开透明。经过个人申请——村委会审查——村里公示——乡镇核查——县级民政部门批准——公示的全过程，实现了低保政策、低保对象、低保标准、补助水平“四公开”，做到了民主和透明，有效避免了“人情保”、“关系保”现象，保证了制度真正实现应保尽保。

2． 保障资金到位。保障资金的落实是农村最低生活保障制度得以发展和完善的前提，是农村低保制度扩面的物质基础。山东省地处东部沿海，属于经济较发达地区，具备了“全民最低生活保障”的条件。财政部门明确规定农村低保资金列入各级预算，建立起了稳定可靠、清晰明确的财政预算列支渠道和全省统一的资金筹集机制。省级预算2007年初安排6572万元，在保障标准由700元提高到800元和农村低保扩大保障面后，两次调整预算，2008年省级预算追加到2.49亿元。2008年省政府决定将农村低保保障标准提高到900元，省财政相应地对东、中、西部农村低保对象每人每月补助由8元、12元、16元提高到10、16、22元。[1]各地市财政部门按照省里的要求，确定了市、县、乡三级财政负担比例，及时调整支出结构，确保农村低保资金需要。但是随着农村税费改革和经济的发展，乡镇财政的负担不平衡，无法保证农村最低生活保障制度的社会公平性。与此同时，各县市具备了足够的财政能力，因此农村最低生活保障制度取消乡镇财政的负担比例，完全由县市财政负担。如龙口市2007年低保资金达到1011万，略有结余，有效保证了应保尽保目标和社会公平的实现。

3. 管理体系完善。首先，管理人员基本到位。在省民政厅城乡最低生活保障处的指导和协调下，各地农村低保制度已经形成自己特有的一套管理体系，人员基本到位。各县市民政局设立低保科，安排专职工作人员从事农村最低生活保障工作，乡镇社会福利办公室安排专人管理。每个村设立村民政助理1人，从事村里农村低保制度的具体宣传和管理工作。在调查中我们发现，从事农村低保工作的人员，素质普遍较高，具备吃苦耐劳的精神和真正关心贫困群体的慈爱之心，为制度的完善和目标的实现奠定了良好的管理基础。其次，管理体系基本形成。农村低保制度在实施过程中，为每户建立档案进行管理，潍坊市昌乐县已经全面实现农村低保户微机信息化管理。对农村低保制度的管理不仅注重制度进入机制管理，如严格的申请过程和规范的审查、公示制度，同时发展完善退出机制。对于经济状况或家庭成员发生变化的家庭，及时进行审核，鼓励低保对象退出，较好的保证了制度实施的目的。其次，资金管理规范。低保资金的划拨和发放实现了社会化的管理，通过银行实现了“一本通”发放，减少了资金使用过程中人为因素的影响，更加透明，更为简便。

4. 保障效果较好。首先，基本实现应保尽保。2007年山东省农村低保制度全面起航，制度纳入全省社会救助体系，并在各地市普遍建立实施。截至2008年8月山东省农村最低生活保障人数为182.14万人，保障户数为106.67万户，[2]全省普遍实现3%的覆盖率，个别地方甚至达到4%-5%，基本实现应保尽保。在低保制度发展过程中首先照顾因病致贫家庭和教育致贫家庭，而且扩面工作仍然在继续，甚至有的东部发达地区可保可不保的尽量给予了保障。其次，保障水平较高。2007年全省农村低保保障标准最低800元，最高1800元。2008年省政府决定将农村低保保障标准提高到最低900元，全省农村低保标准最高达到了2400元，[3]全省平均补助水平达到每人每月55元，高于全国平均保障水平。除此之外东部沿海地区每人每月还有10元的补贴，保障水平不再仅限于温饱，向宽裕型转变，较好地保障了低保对象的基本生活。再次，低保制度受到民众欢迎。农村最低生活保障制度解决了农村贫困群体的基本生活，缓解了社会矛盾，有利于经济的发展和社会的和谐，是一项深得民心的制度，普遍受到民众的欢迎。根据我们的调查情况农村居民对农村低保制度的实施持完全赞同态度，居民满意率达到100%。同时，制度的实施使干群关系进一步融洽，减少甚至杜绝了上访事件的出现，促进了社会稳定。

二、 山东省农村低保制度的创新点突出

山东省在农村最低生活保障制度具体实施的过程中，各地区结合经济的发展水平、居民的实际生活水平和农村低保工作的实际，对农村低保制度进行了创新，总结出符合地区实际、易于操作的工作方式方法。

1． 统筹层次的提高。社会统筹层次的提高直接影响到农村低保制度的实施效果。低保制度建立之初，在省财政拨款的基础上，农村低保的资金主要由市、县和乡镇按一定比例分担，村里给予一定的补贴。但是由于经济发展不平衡，乡镇财政的负担极不平衡，导致农村低保制度保障水平的畸轻畸重。低保人口少的地区，经济发展水平相对较高，财政实力较强，配套资金充裕，不仅实现应保尽保，而且可保可不保的低收入群体也可得到保障。低保人口多的地区一般经济发展状况较差，财政力量较弱，无法负担农村低保的配套资金，结果导致低保审查更加严格，能够享受低保待遇的人数有限，无法实现应保尽保的目标，阻碍了社会公平的实现。随着农村税费改革的进行，乡镇财政力量更为薄弱，加剧了供需矛盾和不平衡，无法保证农村低保基本目标的实现。为了解决这个问题，东部沿海地区提出农村最低生活保障制度取消乡镇财政的负担比例，完全由市县财政负担，提高了统筹层次，更好地保证了应保尽保目标和社会公平的实现。

2. 全部入户调查的实施。入户调查是农村低保制度资格条件认定过程中必须经历的一个关键环节，也是建立和完善低保人员信息数据库的前提条件。具体到这个关键环节的落实，存在两种不同的实现方式。一种是县市级民政部门按照一定比例对低保申请户进行抽查，原则上抽查比例在20%-30%之间。这种按比例抽查方式，能够发现一些骗保现象，在一定程度上防止了资金的被冒领。但是相对于全面核查，按比例抽查不够彻底，也不能完全杜绝弄虚作假现象；另一种方式是面对所有低保户实施全部入户调查，一旦发现“人情保”“关系保”等骗保现象，即刻取消低保资格，并按照低保条例进行处理。这种拉网式核实，一般是由县市一级的民政机构抽调全部工作人员，会同乡镇的民政助理，每年进行1-2次大规模集中核查。潍坊市昌乐县民政局采取的就是这种入户调查方式，对所有低保申请者，在行政村民主推举和乡镇审查的基础上，再进行县民政部门的全员入户核实，基本上杜绝了在资格审查方面的弄虚作假现象，有效防止了资金的浪费。农村低保户的贫困程度不易量化，收入来源多样化，土地收入不稳定，实地入户核查更为客观、公正、真实。显而易见，全面核查更优于按比例抽查，也更切合农村低保制度的实际需求。

3. 信息数据库的建立。农村低保人员信息数据库是实现低保制度公开化、透明化，简化工作环节，避免骗保、重保、漏保现象，加强低保动态管理的有效途径。一方面，建立农村低保信息数据库可以简化工作环节，提高工作效率。农村低保制度实施的过程中，一般采用人工统计填表和电话传真上报的繁琐过程，耗费大量的人力物力，工作人员工作繁重，效率较低。低保人员及其家庭情况的变动则更加重了工作量，信息数据库的建立可以在调查的基础上实现对低保人员信息的数字化管理，方便，快捷，提高工作效率；另一方面，信息数据库也可以实现低保制度的公开化、透明化，加强低保制度的动态管理。信息数据库给工作人员提供了低保人员家庭情况基本信息，审查人员和入户调查人员可以随机抽取，即时调查，实现公开化、透明化，有效避免了人情保、关系保现象和重保、漏保现象的出现。而对于低保人员家庭情况的追踪和动态管理更是离不开信息数据库，通过信息数据库随时补充、修改、查阅低保家庭的人员变动和经济变化情况，可以有效的实现动态管理。在农村低保制度实施过程中，山东省东中部地区普遍建立了全部低保家庭信息数据库，有效地提高了工作效率，实现了动态管理机制的探索。

4． 动态管理中退出机制的探索。最低生活保障制度工作中的难题之一就是制度的动态管理，“进入容易退出难”是实际工作中的普遍问题。如何有效地实现动态管理，东部沿海地区根据实际工作经验对农村低保制度的动态管理进行了探索和实践。在低保对象审批评议的基础上，建立动态核查制度，通过经常性的公开评议及入户核查，将不符合低保条件的清退出去，将符合条件的困难群众及时纳入进来，实现了动态管理下的应保尽保。如烟台龙口市提出了10％的退出比例。农村低保对象主要包括残疾人、老年人、因病致贫家庭、因子女教育致贫家庭等人口，其中有的人只是暂时处于贫困状态。对于因病致贫或因子女教育致贫的家庭，家庭状况的变化是显著的，罹患大病的家庭成员死亡或者子女大学毕业后实现就业都会使家庭的状况明显好转，这些对象可以作为退出的主要人员。从我们的调查情况看，实际工作中10％的退出比例符合东部沿海的实际，既可行又易于操作，可以作为其他地区发展和完善农村低保制度的经验借鉴。

三、 山东省农村低保制度发展完善的影响因素

农村最低生活保障制度能够在山东省实现全面推广和发展完善，是多种因素共同作用的结果。其中不仅有制度本身的因素，更有政治的、经济的和民主文化的因素。

1． 政治上的特别重视。农村最低生活保障制度能够发展完善，与政治上的特别重视是分不开的。2006年底中央政府明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度”，2007年国务院发布《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，为农村低保制度的发展奠定了政策基础。结合上述指示精神，山东省就农村“低保”工作提出了新的目标：从2007年1月1日起，全面建立并实施农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村居民全部纳入保障范围，力争实现“应保尽保”。为全面推进农村低保制度的完善，提升制度的实施效果，全省又提出了覆盖率不得低于3%的具体要求。同时，山东省还采取多种措施将监督位次前置，一是将监督引入日常管理之中，由省财政监督检查局每年分两次对各市上报的农村低保制度建设及实施情况、工作努力情况、资金到位及管理情况等进行审核，并将最终审核结果作为省级确定补助资金的重要依据。二是建立激励约束机制，大力实施“以奖代补”办法。省里制定了严格细致的评审标准，对各市农村低保制度建设情况进行全方位考核，考核结果合格的，按补助标准予以补助；考评结果不合格的，扣除不达标部分后，再予以补助，从而极大地调动了各市的工作积极性，在全省建立起资金分配与制度实施情况、努力程度、工作绩效相挂钩的正向激励机制。在调查过程中我们发现，在政府部门和主管领导的重视下，农村低保在制度和政策上得到各地政府部门的支持，有的地方甚至使用明确的行政命令，将低保制度的实施情况作为政绩考核的重要方面，因此农村低保制度从上到下得到重视并贯彻到实施过程之中，保证了制度的发展和完善。同时保障资金方面得到了各地财政的全面支持，资金充足，有效保证了低保扩面的实现。

2． 经济发展的支持。经济发展水平决定了一个地方社会救助制度的发展状况及其保障水平。农村最低生活保障制度是农村社会保障体系的重要组成部分，是农村社会救助体系的核心，是保障农村贫困人口基本生活的“最后一道安全网”。建立农村低保制度，为农村困难家庭提供援助是国家和社会应尽的责任。制度的发展和完善需要政府的财政投入，而经济发展水平决定了一个地方的财政力量。据统计，2007年，山东全省地方财政收入1674.48亿元，加上中央税收返还和转移支付补助及上年结转收入等919.15亿元，收入共计2593.63亿元。2008年山东省在社会保障和就业服务方面的财政预算共计9.06亿元，其中安排农村低保补助资金2.49亿元。[4]2008年上半年，山东省国民生产总值有望增长13.7%左右，地方财政收入首次实现半年超过千亿元。[5]在较高经济发展水平和强大财政力量的支持下，山东省农村最低生活保障制度的覆盖面不断扩大，已经全面覆盖农村特困家庭，做到了应保尽保。2008年山东省农村最低生活保障标准达到900元／年，补助标准达到每人每月55元以上，保障水平不断提高，较好的保证了困难居民的基本生活。

3. 群众民主法制意识的影响。农村最低生活保障制度在农村这样一个特殊的环境中实施，群众的民主法制意识在很大程度上影响了制度的实际效果。随着农村民主改革进程的发展和教育水平的提高，农村居民的民主法制意识不断增强，有效地保证了农村低保制度的实施和完善。一方面体现在权利维护方面。农村最低生活保障制度面向所有的农村居民，申请农村低保是每个农村困难居民的基本权利。农村居民法制意识的觉醒，使他们认识到自己的权利和义务，能够更好的了解农村最低生活保障制度，宣传农村最低生活保障制度，维护自己的生存权和发展权，使农村低保制度落到实处。二是公平维护方面。农村最低生活保障制度的申领过程遵循严格的申请、审核程序，特别是公示程序能够较好的克服不公平现象，避免“人情保”、“关系保”，解决重保、漏保问题。农村居民在集体生活过程中可以很好的了解村里大部分居民的生活状况，他们的民主参与意识通过举报不合格申请者而使制度真正的为农村困难居民提供保障，增加制度的透明度，避免了制度依赖和“养懒人”现象。

参考文献：

[1]杨学良.齐鲁贫困农户尽沐低保春风[N].中国财经报，2008-3-18.

[2]民政部财政和机关事务司.2008年8月份各省民政事业统计月报[EB／OL].http:／／cws.mca.gov.cn／accessory／200809／1221627767088.htm，2008-8-9.

[3]武宗义，赵彬彬.我省多策并举帮扶困难群众[N].大众日报，2008-4-15.

[4]山东省财政厅.关于山东省2007年预算执行情况和2008年预算草案的报告[EB／OL].http:／／www.sdcz.gov.cn／sdczww／sitesman／sdczww／channels／gaigeguanli／yusuanguanli／dwdocumentsfs，2008-04-01.

[5]许未来.山东财政收入首次半年超亿元[N].21世纪经济报道，2008-7-18.

责任编辑 王友海