农村土地流转相关问题研究

人行巢湖市中心支行课题组

*课题组长秦传胜，成员凌代才、朱先明、班业龙、葛盛林、丁鹏、李昌武、刁硕文。

摘要：土地流转已成为实现农业现代化和促进新农村建设的时代命题。中部农业大省土地流转的实际状况如何，约束土地流转的因素有哪些，如何引导土地流转积极稳妥合理地朝前发展，值得关注。本文通过对较具典型意义的巢湖市的调研，概括了此类地区当前土地流转的一些特征，认为土地流转对土地经营效率提高的预期功能尚未很好实现，对农民增收的作用尚未充分释放。对土地流转不充分的原因进行了分析，并针对性地提出促进土地流转的政策建议。

关键词：土地流转； 流转模式； 流转土地供求

中图分类号：F301.3 文献标志码：Ａ

改革开放以来，家庭土地联产承包责任制发挥了巨大作用，取得巨大成功。但随着我国经济社会总体上进入新的发展阶段，土地经营管理制度中的规模分散、效率低下等问题已日渐突出。近年来，各级政府出台诸多决策以推进农地流转，虽然取得一定的成效，但是与以农民利益为核心的农村经济社会现实特征尚难有效契合，导致土地流转没有达到相应的政策预期。在中国城镇化和新农村建设全面加速推进过程中，如何有效促使土地流转、提高土地经营效益，以推动农业发展、农民增收、农村繁荣，已成为时代命题。

安徽省巢湖市是一典型的农业市，具有欠发达地区经济社会发展的共同特征，其表现有：工农经济发展脱节，农业资本有机构成较低，新农村建设基础薄弱，存在大量农村剩余劳动力；土地经营方面，则为土地抛荒问题严重、土地流转低效、土地效益低下等。因此，选择巢湖市土地流转为样本进行分析，具有一定的代表性。

一、 安徽省巢湖市土地流转现状分析

安徽省巢湖市为典型的农业市，农业人口372.7万人，占总人口比例82.7％；（1）耕地面积387.8万亩，农业人口人均耕地仅为1.04亩。与农业税改前的大面积抛荒、少量的流转以及部分的“倒贴皮”相比，税改后的土地流转呈逐渐扩大态势。2007年7月总流转土地为54.9万亩，占总耕地面积的12.9%，农作物耕种面积已达到总耕地面积的97％。土地流转带动土地利用率的提高，其本身态势见表一。

（一） 流转方式多样、传统。该市当前土地流转形式主要有转包、租赁、转让和互换等。其中转包为最主要的形式，占68.4% ，包含直接转包流转和间接转包流转。直接转包流转中，农户直接与承包者达成协议取得相应收益；间接转包流转则农户与自然村或居委会签订协议并从中获取收益分成，自然村或居委会将集中成片的土地与承包经营者签订协议，农户的承包权以及相应的义务不变。其次为互换，即农户之间或农户与农村经济组织之间为便于耕种管理交换承包地块，土地承包的权利义务与发包方（一般为自然村）协议后决定是否转移。再次为转让，即农户将承包期内的土地按照合同协议转让给第三方，转让后的农户其承包权和经营权自动消失。这种形式的性质决定了其发生规模不大，而且在农民法律意识不强、合同程序不规范的情况下，转让后存在纠纷的可能性较大。但是在诸多流转方式中，欠缺了最有发展前途和市场潜力的土地入股模式，显示了辖区土地流转的原始性和滞后性。

（二） 流转地域渐进扩大。伴随着劳动力转移由城郊和乡镇向广大偏远农村的渐进扩大态势，农村土地流转也存在同样的地域扩展特征。开始是郊区和乡镇，少数零散农户具有地域优势、信息优势和技术优势等，出现部分劳动力转移，从而导致小范围小规模的土地流转。随着劳动力转移速度加快，以及农业税收的免除和各项优惠政策的逐渐落实、种地绝对效益增加，土地流转出现规模的急剧扩张，地域上逐渐扩大，显示了农村土地流转在新形势下的阶段成长性。

（三） 流转对象主体为亲族和近邻。与经济发达地区承包主体多元化态势相比较 （2），欠发达地区其承包主体以亲戚、同村居民为主，占总体流转笔数和规模的50%以上。在转出对象上，第一选择亲戚，其次为同村农户，最后为行政村指定人员，实质意义上的市场流转比例不到10％。低信任社会必然导致资源分配存在“差序格局”[1]，在土地流转中表现为与土地承包权所有者有亲近关系者优先得到经营权；交通不便、信息闭塞、成本效益比例失调尤其是市场中介组织的缺失致使外界潜在的承租主体难以有效竞争土地经营权，从而阻碍土地的市场流转。

（四） 流转期限以短期为主。辖区流转期限在一年以下的土地流转占总规模51.4％，而适应农业投资周期和稳定规模效益的3年期及以上土地流转占总量不足23％。阻碍长期流转的第一要素为土地潜在的保障功能 (3)，其次是土地的用途在长期流转中可能的改变，第三是土地优惠政策的持续加码，在土地收益重要性逐渐弱化的趋势下 (4)，短期流转则能够保障承包权所有者的主导权和选择权。

（五）流转后的土地仍进行无差异化经营。贺振华认为，[2]土地流转并不会提高土地的生产效率，除非流转后增加了新的生产要素或者原有的生产要素发生了质的提高。辖区土地流转过程中，受制于流转对象、期限、资本等综合因素，对转入土地进行调整以实现较大规模经营的仅占16.4%。(5) 对于绝大部分转入土地，转入者还是在原有零散规模上种植传统农作物，仍实施非差异化耕种，在扭转和抑制了土地抛荒造成长期土地利用率不足的同时，高效农业经济作物和土地规模经营的优势尚未凸显，转入土地非差异化经营反映了流转背后的实质内容：土地效率未能与土地利用率同步提高，印证了相关学者的观点。

二、土地流转的约束因素分析

（一）农民传统思维未突破，流转意识不强，求变意思淡薄。农民传统思想意识仍很大程度上制约新时期下的农地流转，“恋土”情结较浓、求变意识较弱、土地流转意识相对淡薄，以及对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策性法律法规了解有限，对流转主体享有的权力和履行的义务认识不足，表现在流转积极性不高、“打工不行，回家还有一亩二分地”等传统思维上。根据对农户调查的抽样统计，农民意愿转出土地的由2004年的43.7％下降到2007年的5.6％。究其原因：一是土地绝对收入逐年增加、优惠政策对土地流转的逆向激励。近年来随着粮食类产品价格的普遍上涨，土地的亩均净收入绝对数呈增长态势。国家逐年增加“一免三补”力度，直接惠及土地承包权所有者，而非土地实际经营者。频繁的政策调整和基层政府职能的缺位、越位和错位，导致农民对转出土地的补贴力度和受惠人心存疑虑，尤其是对土地的长期稳定流转更为谨慎。二是典型流转成功案例不具有示范效应。现有的成功流转案例具有较强的地域性，不具有普遍性，难以形成示范效应。三是基层政府的公信力缺乏。部分地方政府出于比较收益的考虑，推进辖区土地流转，但是由于农民对土地的强烈自主意识、流转程序或过程影响农民利益、长期的主客观因素导致对基层政府难以信任，行政因素推动的土地流转鲜有成功典型。

（二）农村社会保障体系尚处空白。社会保障体系不健全主要通过强化土地的社会保障功能、限制农村剩余劳动力的稳定有序转移两种路径影响土地流转。我国当前社会保障水平低、覆盖面窄的局面短期内难以显著改善，无论是留守在农村的农民还是进城务工的农民工都难以被纳入社保体系中，强化了农地承担的最后保障职能，决定了农民对土地流转的谨慎性，难以按经济收入最大化原则来优化配置农地资源，导致“有人无田可耕、有田无人愿耕”并存的状况。农地流转的区域性特征佐证上述判断：东部发达地区非农就业机会多，土地社会保障功能相对弱化，农民对农地的依赖减轻，土地容易流转且具有时间上的稳定性。而中西部土地流转的进程远远滞后于其农村劳动力向非农产业转移的进程，流转期限多为不定期或短期，长期流转的多为非耕地。

（三）农村剩余劳动力稳定有效转移难。农村剩余劳动力转移是农村土地使用权供给增加的必要条件之一；农村劳动力转移能否导致农地使用权供给增加，尤其是长期使用权供给增加，则受转移类型的制约。从这一角度可将农村劳动力转移划分为有效转移和无效转移。有效转移指从事非农产业的农民与土地经营完全分离，从而能够扩大土地使用权转移的供给，促进其流转规模的扩大；无效转移则指主体虽然从事非农产业，但仍未与土地经营分离，保持兼业化态势，从而很大程度上限制土地的流转和规模经营。在现有经济社会发展体制的缺陷难以短期内消除的情况下，农村劳动力入城，往往短期能进、长期难留，多数为无效转移，表现为农闲外出务工、农忙返乡忙种抢收。此外在土地资源极度稀缺的状况下，土地增值功能预期上涨，土地所有权或使用权的重新购置难度加大，农户放弃土地使用权的动力也就不足。

（四）土地碎化。土地肥瘦搭配、远近均摊的家庭联产承包责任制，造成土地大规模破碎；“30年不变政策”前的多次调整，加剧了土地碎化程度。巢湖市2005年户均土地块数为6.13块，规模在0.5亩以下占43％，规模在1亩以下的占62％。全国2003年户均土地块数为5.722块，规模在0.5亩以下占49％，规模在1亩以下的占68％。土地碎化导致批量连片土地涉及多户农户，增加土地转入的交易成本，同时制约了农业机械的采用、新技术的推广和规模化生产，限制土地经营效率，土地使用权大规模成片流转的转出难度加大。

（五）交易市场不完善。其表现，一是交易成本过高。由于缺乏规范的土地流转体系，供求双方市场交易成本过高。潜在的规模经营需进行相关的信息搜寻、与农户和地方政府（行政村）等相关主体进行协商、在契约期内相关主体对合同条款的遵守，都导致交易成本升高。二是中介组织匮乏。类似于土地信托的土地流转中介组织和信息平台远未建立，并从供给需求两方面影响土地流转：流转土地供给方难以按市场化的程序、价格和方式处理土地资源；流转需求方则缺乏信息搜寻手段，难以找到适合其经营的土地规模和地理位置，从而导致土地市场供求双方的割裂。三是流转手续不规范。农村土地流转的主体具有自发性、形式具有随意性、争议难以协调。农村耕地大多为农户对农户模式，相互间自愿自发进行土地出租和承包，且协议多为口头形式，即使建立书面协议的，对双方权利和义务等条款的规定也不完整，行政村缺乏必要的规范管理。在土地耕种周期内中，还出现协议难以执行等诸多问题，如出租人返乡要求提前结束租借协议，或自然灾害等因素导致承租人难以偿付租金。

（六）金融支持不足。现行金融体系在贷款管理、金融产品创新方面都存在“重城市、轻农村”的问题，农村规模经营主体的金融需求长期得不到满足，农村土地抵押一直是形式大于内容，促进土地流转的土地金融制度设计基本处于空白状态，金融因素的作用在土地流转上没有实现由制约向推动的转变。

三、加速农村土地流转的政策建议

当前，中西部广大农村地区土地流转尚处于初级状态，其自发性、成长性、阶段性、原始性的特征，决定了对土地经营效率提高和增收农民的作用发挥得有限。各级政府除了做好推进城镇化建设、完善农村社会保障、加快农村劳动力转移和服务型政府建设等各项有利于农村土地流转的相关工作，还须采取更加明确和针对性的措施来促进土地流转健康有序发展。

（一）因地制宜，选择适度规模经营模式。适度规模经营即土地耕种主体在一定的物质技术和政策条件下获得与之相匹配的土地规模，以实现单位土地经营边际效益和规模经营效益最优化。我国农村地域广阔，农业生产条件千差万别，这决定了适度规模经营难以用一个统一、量化的标准来度量，而应该立足各地实际，本着有利于提高农业的机械化作业程度，有利于提高农业的科技含量，有利于提高农业的比较效益，有利于在更大程度上解放农业劳动力，有利于社会主义新农村建设等实际需要来加以确定和衡量，并随着农村劳动生产力提高和农业自然条件的改善而适时调整。

适度规模经营可供选择的模式有：1.土地股份合作经营。将集体土地和资产折股量化，根据社员的土地承包权明确股份并以此分红，对外则是将入股土地实施统一规划、开发、经营。2.承包大户经营。通过农户自愿流转或通过投标承包集体土地实现规模经营、集约化生产，造就一大批种植业、养殖业大户，为更高层次更大范围流转培厚基础。3.农民专业合作组织带动。由生产类似农产品的农户自愿参加组成的专业合作经济组织，为入社农户提供统一的产前生产资料供应、产中统一耕种和管理、产后统一收割和销售服务，推动专业生产，提高生产规模和效益。4.农业产业化经营带动。以产业化龙头企业为依托，龙头带基地，基地联农户，实施区域生产、加工、销售一体化，形成具有特色和市场竞争力的区域性优势农产品主导产业。

（二）进一步规范农村土地流转。农村土地流转事关农村经济社会发展大局，事关农民切身利益，事关农村社会稳定。因此要按照《中行人民共和国土地承包法》等相关法律法规要求，遵照农民意愿，建立市场化运行机制，做到流转程序合法、合同规范、手续完备，明确流转面积、价格、期限以及双方的权利和责任等内容，流转合同须经过乡镇农村土地管理部门认证或公证机关公证。对业已流转土地，重新规范土地流转合同。

（三）设立组织制度保障，提高土地流转效率。限定政府边界，强化服务管理职能。将土地流转作为基层政府的重要职能和考核指标。加强对辖区土地流转的调查研究，指导规范流转双方的合同内容和签订，监督其实施，建立科学合理的农业土地用途分类与管理制度及土地登记制度。推行土地托管等中介组织和信息平台，其职能界定为连接转出与转入，促使土地经营权的价值实现。

（四）强化金融支持，疏通资金融通渠道。各涉农金融机构要研究出台促进农村土地有效流转和规模经营的金融支持措施，创新和投放与之相适应的金融产品。要进一步加大对三农的信贷投入，努力为农业信贷主体提供产前、产中、产后信贷服务，以满足农业生产对信贷资金的合理需求。信贷结构上，注意向种养业大户和规模经营者倾斜，满足其规模经营的大额资金需求。研究和开发适合农业生产特点的农业信贷产品，在严格控制风险的前提下，大力推广“浮动抵押”这一法定抵押担保形式，有效解决农业经济活动中抵押担保不足的问题。积极尝试建立土地规模经营保险基金制度等相关农业保险措施。

（1）数据截面为2007年7月，本文中如没有特别说明，数据均为2007年7月末，下同。

（2）经济发达的东部地区或大城市周围，承包主体除农户外，还有工商企业、科研机构和部分城镇居民。

（3）据农调队对农户的调查，65％将其排在第一位。

（4）农民现行收入中外出务工收入占绝对比例，2007年末辖区约为72％，种地绝大部分则是为保证口粮和食油。

（5）规模经营中部分外地种田能手来承包，多为水稻等传统性农作物。

[1] 福山.信任、社会美德与创造经济繁荣[M].海口：海南出版社，2001.

[2] 贺振华.农村土地流转的效率分析[J]. 改革，2003（4）：87-92.

（责任编辑顾锦）