行政诉讼举证时限制度的完善

王全法

摘要:效率与公正一样,是诉讼的重要价值,行政诉讼在追求公正的同时,也应当提高效率。我国关于行政诉讼的法律规定了举证时限制度,对超过举证时限的证据,不得将其作为定案的依据,从而可以促使当事人及时将自己掌握的证据向法庭提供。但我国法律关于举证时限的规定,还存在一些不足之处,如对原告提供证据时限的规定,过于严格,从而不利于保护原告的合法权益。因此,需要对此做出一定的修改,即应当根据案件的具体情况,准许原告在证据交换日或者第一次庭审之后的一定时间内,继续向法庭提供证据。

关键词:行政诉讼;举证时限;完善

中图分类号:DF74文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)32—0088—02

公正与效率是诉讼的一对重要价值,[1]行政诉讼也不例外。因此,在行政诉讼中,既要追求案件的公正处理,也要注意提高案件的审理效率。当事人及时将自己掌握的证据向法庭提供,无疑可以加快案件的审理速度,从而提高行政诉讼的效率。举证时限制度可以促使当事人及时提交证据,因此该制度可以促进诉讼效率的提高。

举证时限,也叫举证期限,是指负有举证责任的当事人,应当在法律规定和法院指定的期限内向法院提供证明其主张的相应的证据材料,逾期不提供证据材料的,法院则不予采纳。[2]我国法律虽然对行政诉讼的举证时限有相应的规定,但我国法律的相关规定,还存在一些不足之处,需要进一步完善。

一、法律对举证时限的规定及分析

我国对行政诉讼举证时限的规定,主要体现在三个法律文件中,即《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)。

《行政诉讼法》第四十三条规定,被告应当在收到起诉书副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料。这里的有关材料,包括被告在行政程序中收集的证据。但《行政诉讼法》没有进一步规定,如果被告没有在规定的期限内提供相应的证据,会产生什么后果。因此,《行政诉讼法》的这项规定,并没有完全体现举证时限制度的内容。

《行政诉讼法解释》第二十六条则明确规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供作出具体行政行为的证据,否则,法院应当认定该具体行政行为没有证据。但《行政诉讼法解释》只规定了被告未按照期限提供证据的后果,没有规定原告提供证据的期限,当然也就没有规定原告未按期提供证据的后果。因此《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》对举证时限的规定,都是不完善的。《行政诉讼证据规定》改变了这种情况,对行政诉讼中原告和被告向法院提供证据的期限都作了规定。其中,《行政诉讼证据规定》第一条是关于被告举证时限的规定,第七条是关于原告及第三人举证时限的规定,这是我国对行政诉讼举证时限的最完整的规定。

《行政诉讼证据规定》第一条规定了被告的举证期限,该条规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据,如果被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。所谓“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”,就是指即使行政机关在举证期限届满后提供了相应的证据,法院也不予认定。[3]第七条规定了原告或者第三人的举证期限,该条规定,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利。既然举证的权利放弃了,将来自然不能再向法院提供证据,即使提供了,这样的证据也不会被法院采纳。因此,与《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》的规定相比,《行政诉讼证据规定》对举证时限的规定要完善得多,但仍然存在一些不足。

二、举证时限规定的不足之处

如前所说,《行政诉讼证据规定》对当事人向法院提交证据的期限作了规定,根据这些规定可知,如果当事人没有在规定的期限内将证据提交给法院,则相应的证据不能作为定案的依据。《行政证据规定》的这种规定,没有区别不同的情况,即没有对原告和被告区别对待,是不合理的。

1.对被告来说,这样规定是适当的。因为被告在行政诉讼中向法院提交的证据,应当是其在作出具体行政行为之前就已经收集好的,在诉讼中只需将这些证据提供给法院就可以了,并不需要在被起诉后再收集证据。对被告来说,不存在因举证时限的限制而无法收集、提供证据的问题。因此对被告的举证时限作如此规定,不会影响被告的权益。

2.对原告来说,这样的规定就不完全适当。根据《行政诉讼证据规定》第四、五、六条的规定,原告提供证据的情形有三种,一是在起诉时应当提供符合起诉条件的相应的证据材料,以及起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据;二是在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据;三是在其他行政诉讼中,提供证据证明行政行为违法。

举证时限是法院受理案件后,当事人应当根据法律的规定或者法院的指定,在一定的期限内向法院提供证据的制度。如果案件尚未受理,则不存在举证时限问题。因此,原告在起诉时向法院提供符合起诉条件的相应的证据材料,发生在法院受理案件之前,此时案件尚未进入诉讼程序,不存在举证时限问题。

同样,在起诉被告不作为的案件中,原告的举证行为也不存在举证时限问题。对原告提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的规定,有不同的理解,有的认为这属于起诉时是否具备起诉条件的证明,有的认为这是在诉讼过程中举证责任的承担。但在司法实践中,法院是将这项规定作为证明是否符合起诉条件对待的。[4]笔者认为,将这项规定的内容理解为起诉条件是合理的。在《行政证据规定》第四条中,共有三款,其中,第一款规定的是,原告起诉时应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。第三款规定的是,如果被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任,而起诉期限是起诉合法的程序上的要求,[5]因此可以说该款也是关于起诉条件的规定。按照法律体系解释的方法,①处于这两款之间的第二款的内容,即“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”,当然也应当是关于起诉条件的规定。因此在这种诉讼中,原告的举证行为也不存在举证时限的问题。

由此可知,在行政诉讼中,原告的举证行为受到举证时限约束的情形只有两种,即《行政证据规定》第五条规定的“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”和第六条规定的“原告可以提供证明行政行为违法的证据”。如果原告没有在规定的期限内提供证据,则视为放弃举证权利,这样的证据,将不会被作为定案的依据。笔者认为,这种规定是不合理的。

如根据《行政证据规定》第七条的规定,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。这里规定了原告提供证据的两种期限,一是法院指定了交换证据的日期,该日期就是原告或者第三人提供证据的最后时间;二是法院没有指定交换证据的日期,则应当在开庭审理前向法院提供证据,即在开庭审理(原则上是第一次开庭审理)前,也就是开庭审理之前一日为原告或者第三人提供证据的最后期限。[6]在这之后提供的证据,就不能作为定案的依据。但是,我国没有实行律师强制代理制度,并且在交换证据之前或者在案件开庭审理之前原告很少能够在提供证据方面得到法院的指导,实际上,法院在没有对双方当事人的证据进行审查之前,也很难准确地确定还需要什么证据,因此也无法对当事人进行适当的指导。这就会产生一个问题,即如果原告认为自己的证据已经足以证明行政行为造成的损害或者足以证明行政行为违法,而在庭审中被告不予认可,法院也认为还需要其他的证据进一步证明,但此时,举证时限已经届满,原告即使还能够取得其他证据,这些证据也无法作为定案的依据。比如,行政行为造成原告身体伤害的,被告应当赔偿医疗费。原告向法院提交了病历和医疗费发票,以证明被告应当赔偿的医疗费的数额,一般认为这些证据足以证明原告在这方面的主张。但被告认为病历的内容可能造假,而医疗费发票又无法说明治疗的项目,因此认为还需要医院出具相应的证明,法院也认为被告的意见有道理。在这种情况下,如果不允许原告继续提供证据,原告必然败诉,这样的结果不能认为是公平的。

三、完善举证时限制度的构想

我国在行政诉讼中规定了举证时限制度,这对提高行政诉讼的效率具有重要的作用。但是,在提高诉讼效率的同时,不应当对公正造成损害,至少不应当过分损害,因为公正也同样是诉讼的一项重要价值,是诉讼所追求的一个目标。而根据上面的介绍可知,我国行政诉讼法中关于举证时限的规定,却会对案件的公正解决造成比较严重的损害。因此可以说我国在这方面的规定是不合理的,应当进一步完善,即对原告的举证时限适当放宽。具体来说,可以采取以下措施:

1.如果法院指定了证据交换日期,则原告应当在该交换日将证据向法庭提供。在证据交换时,如果被告没有对原告提供的证据提出异议,则证据交换日就是原告提供证据的最后期限,在此日期之后,原告不得再向法庭提供证据。当然,根据《行政证据规定》第七条的规定,如果原告有正当事由而需要延期提供证据的,可向法院申请、经法院许可后,在法庭调查阶段也可继续提供证据。

2.如果法院没有指定证据交换日期,则根据第一次庭审的情况,决定是否准许原告继续提供证据;如果被告在第一次庭审时对仅原告提供的证据的客观性、关联性和合法性有异议,则不得准许原告继续提供证据;而如果被告对原告提供的证据的客观性、关联性和合法性没有异议,只是认为原告提供的证据不足以证明原告的诉讼请求,则可以准许原告在第一次庭审之后的一定时间内继续向法庭提供证据。

注释:

①所谓体系解释,指根据法律条文在法律体系上的位置,即它所在编、章、节、项以及该法律条文前后的关联,以确定它的意义、内容、适用范围、构成要件和法律效果的解释方法。梁慧星.《裁判的方法》[M].北京:法律出版社,2003:89.

参考文献:

[1]樊崇义.诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003:64.

[2]李国光.最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》释义与适用[M].北京.人民法院出版社,2002:15页.

[3]甘文.行政诉讼证据司法解释之评论—理由、观点与问题[M].北京:中国法制出版社,2003:6.

[4]马怀德.行政诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003:264-265.

[5]应松年.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,2002:160.

[6]孔祥俊.最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的理解与适用[M].北京:中国人民公安大学出版社,2002:16.

(责任编辑/石银)