基层政府“工作专班”的特征与优化

［摘 要］在基层政府的治理实践中，工作专班是基层政府完善治理体系、发挥治理能力、提升治理效能的重要治理工具。简约治理内嵌于基层政府工作专班的组织设计，体现为灵活的组织构成和集约的功能整合。其中，灵活精简的组织构成有利于增强组织协调力和专业力，实现低成本运作；整体性的组织功能整合有利于提高组织适应性和回应性，提升治理效能。简约治理视角下的基层政府工作专班优化包含“以简驭繁”优化工作专班组织设计、“化繁为简”完善工作专班组织保障，以及“简而高效”创新工作专班体制机制。

［关键词］简约治理；工作专班；基层治理；治理效能

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.21.050

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2024）21-0173-04

0" " "引 言

综观基层政府治理的丰富实践，以议事协调机构为代表的临时性组织在落实非常规任务、推进部门协作等方面发挥了不可替代的作用，充当了基层政府的重要治理工具。近年来，在基层政府各类临时性组织中，工作专班以简洁的目标定位、精简的人员构成以及简洁的运行方式等优势，在基层政府的实际治理中，得到了广泛运用和大范围推广。诸如营商环境工作专班、疫情防控工作专班、复工复产工作专班等临时性组织，在发挥政府治理能力、提升政府治理效能等方面起着重要作用。

动荡不安和相互连通是大多数公共组织环境的共同特点[1]。且基层政府在应对复杂治理环境时，倾向于选择采取优化政府内部协同结构、重塑公共服务供给流程等科层组织的自我改革方式[2]。可以说，工作专班正是基于“完成任务”的逻辑特性，并利用科层制体系的现有资源，推进重点任务的有效落实。工作专班之所以能有效提高传统科层制组织的适应性和协调性，并有效缓解基层治理中的治理负担，归功于工作专班的简约性和灵活性所带来的“低成本治理”和“高效能发挥”。

面对复杂的治理环境，治理体系的完善不能仅靠在原有体系的基础上“支床叠屋”，而是应当留有适当的弹性空间进行组织的自我调适，使基层治理体系保持一定的灵活性，有效发挥其治理效能。越来越多的学者认为，简约治理不仅广泛存在于乡村治理领域，而且也运行于基层治理领域中[3]，简约治理在基层治理中仍存在自洽的生存空间。作为广泛存在于基层政府的临时性组织形式——工作专班，要在稳定性和灵活性之间实现动态平衡，简约治理为此提供了可能性。因此，将简约治理的研究视域扩大，聚焦基层政府“工作专班”进行分析，以治理体系、治理能力和治理效能为分析框架，探究基层政府工作专班的特征及优化路径。

1" " "工作专班的组织设计

简约治理视角下的基层政府工作专班可以从治理体系、治理能力和治理效能三个层面进行分析。治理体系由治理权威、治理规则等，以及与这些内容相关的所有主体、资源以及各种正式与非正式的制度关系共同构成[4]。治理能力是治理体系的动态表现形式，二者综合作用的结果称为治理效能。在治理体系层面，工作专班通过在科层制组织间构建协调机制的表现形式，以灵活的组织构成提升科层制组织的适应性；集约的功能整合使得治理结构具有整体性。在治理能力层面，组织的适应性以及治理结构整体性的提高，共同强化了治理能力。在治理效能层面，由治理体系和治理能力共同作用实现组织运作的“低成本”和“高效能”。工作专班的组织设计主要涉及治理体系层面，治理能力和治理效能相关内容将在后文陈述。

1.1" "主体吸纳：灵活的组织构成

构建新时代“简约高效的基层治理体制”的实现途径是吸纳多元主体参与治理，通过优势互补、效能借用实现基层善治[5]。工作专班利用科层制体系的已有资源，根据任务的专业性需求从相关部门中抽调人员组建工作专班，推进重点任务的有效落实。随着预定任务的完成，工作专班一般会自行解散，组织成员回归到原有的工作岗位，并在下一阶段的治理任务中，根据治理任务的需要重新组建工作专班。

从组织成员构成来看，在预算和编制有限的情况下，政府通常会围绕前期锚定的核心事务，吸纳包括正式编制、非编制人员等人员组建工作专班，实现工作专班成员的补充与完善。因此，工作专班的组建具有灵活性与适应性等特征。例如，为迎接2023年杭州亚运会，杭州市成立“迎亚运，保安全”工作专班，依靠任务驱动的人员抽调机制，从不同层级、不同部门抽调人员组建工作专班，包括专业技术人员、各区县政府及与任务相关的非编制人员等，集中精力、集中时间、集中力量，快速推进各项亚运会的准备工作。

1.2" "系统再造：集约的功能整合

“尽管科层制治理是常规情境下一种不可替代的模式，但存在‘效率有余、灵活不足’的问题。”[6]基于此，工作专班通过拓展科层制架构间横向与纵向之间的弹性空间，整合不同层级、部门的资源和功能，推动核心事务的解决，有效破解了传统科层制所面临的治理困境。

为调节政府治理效能与社会需求之间的关系，工作专班利用科层制的现有组织功能、人员、资源等，通过纵向互动与横向协调的政治动员，推动功能、资源、信息的重组，能有效缓解“专业分工”的科层制组织体系间的结构性紧张。工作专班对于组织功能的整合大致体现在三个方面：一是通过搭建跨部门、跨层级的系统平台，使得各个“职能零部件”能在短时间内汇集成一个整体，服务于核心事务的解决。二是通过获得上级领导权威的背书，形成领导权威的效能“借用”，为任务的落实注入“强化剂”。三是工作专班的搭建促使组织结构扁平化，实现组织功能快速下沉到具体的治理实践中，保障组织计划的快速落实。如为进一步优化营商环境，助力企业成长，海口市成立优化营商环境工作专班，在获得上级授权的基础上，突破现有行政审批的框架和限制，协调多个审批部门，为行政审批“提速增效”。

2" " "工作专班的特征

如前所述，治理能力是治理体系的外在动态体现，治理效能是治理体系和治理能力综合作用的结果。在具体的治理实践中，工作专班“灵活的组织构成”和“集约的系统功能”有助于发挥治理能力，从而提升治理效能。

2.1" "多元主体参与增强组织协调力和专业力，实现低成本治理

首先，对于组织成员构成，相比于科层制对组织成员身份的严格要求，工作专班的成员构成更为广泛，既包括决策层面的管理人员，也包括具体落实决策的一线执行人员；既包括正式编制人员，也包括编外人员，同时兼具决策力与执行力。其次，工作专班突破了传统组织边界，汇集不同专业的人力资源，赋予组织协同力与专业力，有效突破长期以来传统科层制“协调力—专业力”失衡的运行困境。灵活的组织构成使得工作专班在面对复杂治理任务时，具有低成本治理与高效能治理的兼容性，并在基层具体实践中体现简约性与灵活性的特征。其中的低成本、高效能体现为：一是工作专班的构建依托于科层制组织的现有资源。例如，在人力资源方面，通过将编制内和编制外的专业人员组成专班成员，能有效缓解人员编制限制，且该过程并未产生人员薪酬上的额外支出。二是通过低成本、灵活化的人员安排，打破了长期以来时间、空间、岗位以及团队的限制，以组织成员的专业性确保工作专班治理效能的高效发挥，保障了既定目标任务的完成。

2.2" "功能整合提高组织适应性和回应性，提升治理效能

环境快速而复杂的变化使得组织变革存在很大的困难，因此，加强组织间的协调成为较为方便的选择[7]。工作专班的产生正好弥补了正式制度的缺陷，促使组织功能更为完善，实现治理能力的稳定发挥。当前，基层政府工作专班的治理形式是整体性治理，也是一种不讲究“繁文缛节”的实体治理，即以重点任务的落实为目标，秉持精简、灵活、便捷、高效的准则，适配于多领域治理场景。同时，利用组织现有资源搭建协调机制，打通科层制组织间的制度隔阂和信息孤岛，达到简化治理层级和缩短指挥链的目的。

工作专班对资源和权力重新分配，使得具体工作人员拥有直接的决策权，对权利产生的影响直接负责，增强了专班成员的责任感，且对权利的使用也不需要层层汇报，减少传递的时间成本，从而提高决策效率。同时，得益于轻量化的组织形态和健全的功能体系，工作专班在面对复杂治理环境时，以任务为中心实现灵活运作，避免出现组织职能重叠、人力资源浪费等情况，展现出较强的适应性与回应性。

3" " "工作专班的优化

作为搭建于传统科层架构的临时性组织，工作专班在运行逻辑上与简约治理的核心要义——“以简驭繁”“化繁为简”“简而高效”不谋而合。如前文所述，简约治理在现代基层治理中仍存在自洽的生存空间。本文认为，基层政府工作专班的优化可以从简约治理的角度开展，包括“以简驭繁”优化工作专班组织设计；“化繁为简”完善工作专班组织保障；以及“简而高效”的创新工作专班体制机制。

3.1" "“以简驭繁”：优化基层政府工作专班组织设计

“任何现代政府都不能是一个绝对刚性的政府——一个完全依靠既定制度和正式规范的政府。”[8]正因如此，工作专班制的出现，增强了传统科层制组织的韧性，在现有组织体系和资源的情况下，最大化地实现政府治理效能。如果说科层制组织非人格化、专业分工、严格的规章制度等特征塑造了科层制体系的“刚性”，那么灵活性、简约性、整体性等特点则造就了工作专班的“柔性”，二者刚柔并济，共同构成新时代基层治理体系。

对于工作专班组织设计的优化包括三个方面：首先是简化管理层级。目前，基层政府工作专班的管理层级一般为两级，主要分为决策层和执行层，但上级部门对工作专班运行干预过多，制约工作专班治理效能的情况时有发生。从简约治理的角度来看，工作专班的设立应尽可能简化管理层级，缩短决策和执行链条，并落实工作专班“专人专职”的设立初衷；其次是聚焦重点。以“解决事务”为导向的工作专班，不仅是提高传统科层制组织体系韧性的有效工具，也是基层政府面对复杂治理任务时的重要手段。但事事成立“工作专班”，容易导致工作专班泛滥，弱化常规部门的职责功能。为避免该情况的发生，应聚焦重点任务成立工作专班，做到“集中力量办大事”。最后是加强专班制度建设。对于紧急、短期的治理任务，专班成员在组织中始终保持着“灵活组合，事毕还原”的运行特点，而对于一些因长期治理任务，应充分发挥常设性机构的职责和功能，在工作专班数量上做“减法”，以此来聚焦工作专班成员的注意力，实现工作专班“专而高效”的治理目标。

3.2" "“化繁为简”：完善基层政府工作专班组织保障

秉持“化繁为简”的治理理念，完善工作专班的组织保障，旨在统合科层制的组织功能，形成组织合力，以落实核心任务。随着工作专班的建成，基于专业分工下的常规职能部门在工作专班的组织下形成功能整合，并在任务完成后回归常态。这种精简、灵活的组织功能整合，为工作专班的灵活运作和低成本治理实践提供重要的组织保障。因此，在制度允许的范围内，应尽可能精简工作专班的运作流程。与常规部门相比，对于工作专班的任务汇报和对接，应以推进任务的落实为重心，因地制宜地精简其规章制度和运行流程，避免出现流程空壳化以及只重留痕不重过程所带来的形式主义。此外，要加强对工作专班的资源保障，包括信息、人力、财政等方面的支持，从而为专班治理效能的发挥奠定组织基础。

3.3" "“简而高效”：创新基层政府工作专班体制机制

基层政府工作专班作为观察和理解基层治理能力和治理效能的“切入口”，要秉持“简而高效”的创新理念，坚持创新工作专班体制机制。实践证明，工作专班在落实非常规任务、协调治理主体差异性等方面做出了重要贡献。创新工作专班体制机制的关键在于处理好科层制体系间横向协调和纵向沟通的关系，要在“繁文缛节”中拓宽组织成员的自洽空间，充分调动人员的自主性和能动性，从而推动工作专班体制机制的不断革新。因此，在新的历史时期，应在保持灵活的组织构成和集约的功能整合的条件下，着重聚焦创新工作专班的组织设计、运作流程、规章制度以及评估机制，并随着外部治理环境的变化，不断提高工作专班对于复杂治理环境的适配度，优化专班治理体系，保障专班治理的高效能。

主要参考文献

［1］海尔·G.瑞尼.理解和管理公共组织［M］.王孙禹，达飞，译.2版.北京：清华大学出版社，2002.

［2］唐亚林，嵇江夏.工作专班制：一种基于事务解决导向与反科层制逻辑的新型治理机制［J］.理论学刊，2023（4）：76-89.

［3］欧阳静.简约治理是什么［J］.广西师范大学学报（哲学社会科学版），2023（2）：86-95.

［4］薛澜，张帆，武沐瑶.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻［J］.公共管理学报，2015（3）：1-12，155.

［5］史云贵，薛喆.简约治理：概念内涵、生成逻辑与影响因素［J］.中国人民大学学报，2022（1）：149-159.

［6］李娉，杨宏山.工作专班如何落实非常规任务？——重构科层制治理的一个分析框架［J］.政治学研究，2023（4）：74-87，151.

［7］刘鹏，刘志鹏.工作专班：一种中国式新型议事协调机构［J］.治理研究，2024（1）：13-22，157.

［8］朱光磊.现代政府理论［M］.北京：高等教育出版社，2006.