民间组织发展对基层治理法治化的影响

孙志军

摘要：作为独立于党政体系之外具有非政府性特征的公民社会组织，农村民间组织代表着组织成员的利益，又与地方政府和村民自治机构有着千丝万缕的联系，其发展改变了乡村治理格局、培育了民主法治理念、缓和了政府农民矛盾、助推了村民自治法治化、诠释了现代法治精神，可望成为推进基层治理法治化的第三种力量。

关键词：农村；基层治理；法治化；民间组织

在“全面推进依法治国”的新进程中，农村基层仍将是国家治理体系和治理能力现代化的“瓶颈”，没有基层治理的法治化就没有整个中国的法治化。农村民间组织作为独立于党政体系之外具有非政府性特征的公民社会组织，一方面代表着组织成员（农民）的利益，另一方面又与地方政府和村民自治组织有着千丝万缕的联系，其作为政府、自治组织与农民之间联系的桥梁和纽带，能缓和国家、集体与农民的矛盾，能为国家法律在农村的实施提供合适的载体。

一、民间组织改变了乡村治理格局

组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础。1温铁军认为农民合作组织不是前些年那些松散的协会，而是一种紧密的形式，农民交入社费、入社股金，在利益上紧密相关。2作为农村社会新型组织，民间组织依靠其成员能进行有效的社会动员，带动农民广泛的社会参与，提升农民的民主法治意识。同时，民间组织又拓宽了农民诉求表达渠道，有利于基层政府知民情、解民意，还能运用民意表达和舆论力量制衡政府权力，催生法治政府。农村民间组织的出现改变了以往的乡村治理格局，正在形成以农民为主体，以村民委员会为主导，以民间组织为载体的农民自我管理、自我服务的新型乡村治理格局。尽管在制度设计上，村民委员会是农村最具权威性的自治机构，但是，由于村民自治制度还不完善，制度实施还不彻底，农民并未行使完全意义上的村民自治权。农村民间组织作为乡村治理框架下的新利益团体出现，弥补了制度实施不力的缺陷，为村民提供了一个实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的新平台。农民的声音可以通过自己的组织来传达，他们能通过内部选举组织领导来代表民间组织参与村庄事务的管理和政策的制定，进而维护自身利益。而民间组织由于具有参与自愿性、公共服务性、内部管理透明性、内部决策民主性等特征，深得成员的信任，正成为农村基层法治化治理的重要载体。

二、民间组织培育了民主法治理念

农村民间组织的产生提高了农民组织化程度。尽管农村民间组织的产生以农民的某种私利为直接目的，但在客观上，它却仍然与农民现代意识的觉醒和乡村自治相伴随。就农村经济性民间组织来看，上世纪80年代以来，随着家庭联产承包责任制的建立，广大农民从土地的束缚中解脱出来，开始以家庭为单位参与到市场竞争中。但是，随着市场经济的发展，农业的商品化、专业化、规模化水平不断提高，农民被推上了市场经济的风口浪尖，以家庭为单位的农民分散经营与社会化大市场的矛盾越来越突出，分散的农民在市场中的弱势地位日益明显，单家独户经营方式的弊病逐渐显现。严峻的现实使越来越多的农民清醒的认识到，单枪匹马、零打碎敲的小农生产已经不能满足市场需要，要在市场竞争中取胜，维护自身利益，取得较好收入，必须联合起来建立自己的组织，共享资源，共同参与市场竞争与分配。这种市场风险迫使农民彼此之间走向横向联合，提高了组织化程度。而在生产中，单家独户的小生产经济实力弱小，承受自然风险能力不强，农户不敢投入较大的成本来采用新技术和改善生产条件，在农产品的品质、农药残留等方面难以得到根本的改善，广大农民也迫切需要产前、产中、产后多方面得科技服务。与此同时，在市场竞争中，农民受自身素质限制，加之分散经营的农民信息不灵，农民对市场预测和掌握市场动态的能力相对缺乏，很难有等价交换和平等竞争的能力，极易受中间商的盘剥，要提高经济效益，抵御市场风险，必须走向联合，由此，农村经济性民间组织的产生成为必然。客观上，这种农民之间的联合提高了农民的组织化程度。

农村民间组织的良性运行增进了农民交流，激化了农民主体意识。从一定程度上说，农村民间组织的发展是以公民社会的主体意识为基础，以农民的公共精神为纽带来支撑的。3在公共领域，民间组织的非营利性和自我服务性以实际行动诠释利他主义，使农民在服务与被服务中感受组织的价值，提升了公共道德素质。在组织内部，民间组织的运行规则源于人们自身利益保护的要求，更能为人们认同并自觉遵守，成员之间能够凭借规则实现相互的信任和平等合作，培养了社会契约和规则意识。在社会领域，民间组织作为利益共同体将分散的农民有机地组织起来，以民主管理、群体自治、公共服务等方式，使村民在协商民主的民间治理过程中审慎地对待各种利益诉求，处理各种利益冲突，并进行理性反思，提高了民主协商意识和能力。当民间组织作为一个整体出现于农村社会大舞台时，它又是国家和社会之间联系的重要桥梁和纽带，时政府行政管理与农村基层群众自治相互衔接的重要载体。作为桥梁和纽带，它既可以及时把其成员对政府的意见和要求等上达至政府，又可以把政府的政策意图及对相关问题的意见转达至农民个体。当农民的利益诉求与政府公共管理产生冲突时，民间组织既是有效制约政府公共权力滥用的重要力量，又能有效防止个人权利滥用，劝阻农民的非理性行为，能有效防止社会震荡，化解危机。实践中，社会各领域和群体的民间组织代表了不同群体多元化的利益，除进行内部民主化的自我管理外，还进行外部的沟通与协调，能化解社会矛盾和冲突，实现农村社会内部的自我管理和约束。

民间组织的发展促进了农民法律素质的提高。民间组织的负责人和主要领导都是农村社会的精英，无论是民主意识还是基本法律素养都高于普通民众，他们通过自身在组织活动中的一言一行特别是组织内部民主管理，深刻地影响着组织成员，他们的对培养农民的民主意识和政治法律素养起着言传身教的作用。同时，民间组织通过对内部的管理、对地方事务的干预和对社会生活的参与，能使其成员了解民主化、法治化的过程。通过对组织内部选举、制定规则、投票表决、程序公开的切身体验，可以塑造农民的民主理念、培养规则意识、锻炼民主技能，进而养成民主习惯，提高政治参与能力。当组织与外部出现利益冲突，需要合法维权时，领导者带领组织成员运用法律手段依法保护自身权利则是最生动、最直观的普法，能极快地形成农民对法律的认知和理解。

三、民间组织缓和了政府农民矛盾

公民社会理论认为，社会是由国家、公民个人和公共领域组成的一个复杂系统；国家只是这个复杂的结构中的一级，国家权力无法完全取代社会权力，也无法全部完成社会治理的任务。4农村民间组织不但对其成员，而且对农村社会的公共领域和乡村治理都有重要的价值。公民社会和政治国家之间的互动并不必然是一种相互对立和对抗的关系，他们之间可以发展起一种平和的建设性的合作伙伴关系从而实现双赢。5农村民间组织代表着特定范围、特定领域内村民的某种共同利益，其传递的信息为农村基层政府提供了决策参考，对一个睿智的政府而言，尊重民间组织的权利能最大限度地降低政府行为与民众意愿之间的冲突，有利于基层政府在农村的法治化治理。事实上，农村民间组织为农村居民的政治参与和利益诉求表达提供了新的平台，正逐步成为政府与农民沟通和对话的中介，促进了基层政府决策的科学化、民主化，增强了农民的政治认同感。在形势越来越复杂和群体性事件多发的当前农村，民间组织通过章程和内部契约对其成员进行管理和约束，降低了基层政府在社会管理上的负担，也培养了农民的民主法治观念，有利于促进村民利益诉求由冲动走向理性和文明。相反，也由于民间组织客观上为村民的自我表达和身份认同提供了现代渠道，促进了农村在现代化建设过程中的社会联合，减少了村庄疏离，提高了农民的组织化程度，增强了村民的凝聚力，形成了势力强大的利益共同体，一旦基层政府不作为、乱作为，组织将可能作为一股足以危及农村稳定的力量出现，甚至可能公开对抗政府的违法行为，造成农村动荡。从这个层面看，农村民间组织又具有社会力量制衡政府权力的功能，是监督基层政府推进农村法治化治理的重要力量。

四、民间组织助推了村民自治法治化

民间组织激发了农村民主选举的积极性。村民政治参与度的高低是衡量村民自治水平高低的标志。民主选举是村民政治参与的第一步，是村民自治的前提和基础，没有积极的民主选举就不会有真正意义上的农村基层群众自治。在调查中，我们发现，无论是村委会干部还是民间组织负责人，对两种组织之间的关系都非常重视，村委会的工作需要民间组织的配合与支持，民间组织的活动需要村委会的指导和力所能及的帮助。正因如此，在村委会换届选举中，民间组织越来越成为不可轻视的影响力量。民间组织激发农村民主选举的积极性主要源于三个方面：（1）民间组织在民主选举中具有重要影响力。现代农村的村委会选举越来越规范，乡镇政府仅仅只是组织者和监督者，对选举结果不会产生任何直接的影响，更不存在“内定”村主任的情形，村民要当选为村干部必须凭“实力”说话，得票高者当选。由此，候选人必须在选举前想方设法获得选民的信任，以赢取选票。而民间组织，自身联系着一部分群众，有的甚至联系了一个村三分之一以上的农户，比如某村的老年协会，在一个3870的人村有自己的会员700人，加上家庭成员，其拥有的选举票估计已经超过了该村的半数，足以推出一名他们自己需要的能全力支持协会工作的村干部。由此，民间组织往往成为了村委会选举中被争取的重要支持者，而民间组织也看到了这一点，他们利用自己的优势为村委会选举进行广泛的动员，在自己组织内部全面介绍候选人情况，介绍候选人对协会的贡献和承诺，介绍候选人当选对组织的影响，进而建议谁应该当选。（2）民间组织为农村民主选举创造了舆论氛围。随着“并乡”、“并村”的进一步推进，村民之间的交往范围逐渐扩大，新合并村的村民并不一定相互熟悉，而民间组织作为一种利益联合体，能最快打破原来自然村的界限，将相互不认识的村民组织起来。组织内部成员经常在一起活动，形成一个新的联系紧密的群体，不仅可以增进相互之间的交流和信任，而且可以主导村庄的舆论。选举前夕，对不熟悉的候选人的情况，村民能在这个群体相互打听，甚至得到他人更加全面的评价，一些候选人也会以这样的组织活动为宣传载体，争取更多的支持者。对乡村民主而言，通过民间组织内部成员的讨论和交流，也会使组织成员对其支持者获得更多的认同感。（3）民间组织激发了村民参与选举的积极性。目前的农村治理仍然是精英治理，民间组织主要领导作为乡村精英的政治诉求很可能要借助组织平台得以实现。组织成员把自己的领导者推出，纳入村委会选举，本身就是组织发展得好的一种体现。而通过组织成员各种形式的游说和努力，最终让组织负责人当选，更让他们有一种成就感。在我们调查的村级民间组织中，绝大部分都是村委会干部担任组织负责人，这与他们对组织的重视和组织成员对他们的支持不无关系。

民间组织增强了农村民主决策的科学性。民主决策是村民自治的重要环节，也是村民自治活动的实质内容。民主决策能够最全面、最直接地表达村民的利益和要求，既可集中民智，防止决策失误，又有利于将决策变为现实。美国学者科恩曾指出，民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策6。村民参与民主决策的过程，充分体现了村民自治的民主性质。影响村民参与民主决策的关键因素是农民自身与村委会力量的博弈。在村民会议中，单个村民的声音往往容易被忽视，农村民间组织可以使农民借助于团体的力量进行利益表达。而作为群体或具有共性的、普遍性的利益诉求是任何政策制定者都无法忽视的，他们必须加以考虑并作出回应，由此增加了村庄民主决策的合理性和科学性。

民间组织加强了农村民主监督的力度。在村民自治中实行民主监督，就是村民通过一定形式监督村中重大事务，监督村委会工作和村干部的行为。实践中，许多地方建立了民主监督小组或村务监督委员会，以制度化的形式监督村民自治权的行使，有利于防止权力滥用，有效地促进了农村稳定和发展。当然，民主监督小组或村务监督委员会的发展仍不成熟，一个村仅凭3-5人不可能全面监督权力运行，最有效的监督仍然是农民群众。而分散的农户对村中事务的监督能力是有限的，而个人的监督力度也往往容易被村委会忽视，不能起到实际作用。农村民间组织能真实代表成员利益，能将分散农户的意见形成组织建议，实现有效的农村民主监督。

五、民间组织诠释了现代法治精神

民间组织的参与自愿性诠释了意思自治精神。农村民间组织的产生有三种形式：一是农民自发成立的，主体是农民，农民的参与具有自主性和自愿性，在运转规则上实行“民办、民管、民受益”的原则：二是在养殖或种植大户或者是农业企业的牵头下由农民自愿加入组建的，以农产品作为经营内容；三是随着国家对农村社会的进一步关注，为引导农村更好更快地发展，也开始以各级政府为主导组织和发动农民参加各类组织，但不带行政命令，完全由农民自己决定是否参加该类组织。这三种形式的经济性合作组织尽管产生形式不同，但都完全尊重农民意愿，可以自主决定参加或退出，充分体现了农民的意思自治。

民间组织的合作性体现了现代契约精神。经济性民间组织产生的目的在于通过农民之间的经济合作实现成员利益最大化，其对组织外部讲求经济效益，而对内部成员则实行惠顾返还，将所得利润按照成员的交易额的大小返还给成员。这种经济合作模式以契约为基础，有的有严格的加入组织的程序，有的甚至需要交纳一定的会费和保证金，有的以承诺履行某种产品供应或服务提供义务为基础，这种约定或者承诺一经形成，不容违反，这正是现代市场条件下的契约精神。