理论与策论：国家治理现代化与中国共产党的治理效能

李丹青

摘要：中国共产党的治理是国家治理现代化过程的核心，对整个国家治理的现代化进程起着重要的推动作用。现代化进程的演进需要政党治理的不断改革和完善，政党治理的效果和能力也必须适应现代社会的复杂变迁。在中国政治视野中，中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心，是我国国家现代化进程中的主导者。深入分析我国现代化进程中政党治理的内在逻辑理路，进一步提升中国共产党治理效能，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义事业不断发展具有重大的现实意义。

关键词：中国共产党；国家治理现代化；治理效能

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）01-0026-06

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代需要有新的发展方式和发展动力，需要进一步提高当前国家治理体系和治理能力现代化水平，用现代化的制度体系和治理方式来推动我国经济社会的持续发展。因此，中国共产党作为中国特色社会主义事业领导核心和国家治理现代化中治理主体，必须在新的执政环境中不断探索新时代执政规律和自身建设规律，在引领中国现代化事业的建设中不断提高治理效果和治理能力。

一、中国现代化

进程中的“治理”与“政党治理”

中国共产党引领的中国的现代化发展进程是一个囊括经济、政治、文化、社会等各个方面的过程，现代化的进程就意味着不断地变革。在这个过程中，中国共产党的治国理政模式经历了由“管理”到“治理”的转变，经历了由“政党管理”到“政党治理”的转变。

（一）由“管理”到“治理”的转变

“治理”概念从广义上可以理解为协调社会生活的各种方式，其内涵包括了治理主体、治理客体以及治理渠道等。“治理”有别于“管理”，“管理”主要意味着自上而下的强制性管理，更多体现了官僚政治的色彩，而治理则是公共领域和个人领域的上下互动、合作共治、对话协商，是多种治理主体在一整套不断完善的制度安排和约束之下，共同管理公共事务，共同进行科学民主决策的一系列治理方式的总和。它以公正合理为导向，以重塑、整合、实现多元利益最大化为目标，是以此达成行动一致的组织过程。“治理”的最高追求目标就是实现“善治”，所谓善治（good governance）即“良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是追求实现公共权力与公民社会良性互动和正和博弈的一种努力”。

“国家治理现代化”是继“四个现代化”之后，由中国共产党立足于中国发展的阶段性特征所提出的第五个现代化，是对现代化理论的创造性发展，是中国共产党在新的历史条件下呈现出的崭新的治理理念。“治理”理念的提出，不仅为中国共产党提供了新的治国理政思想，也体现了中国共产党全新的政治理念以及对执政规律的准确把握，为推进新时代中国特色社会主义现代化建设构筑了全新的政治环境，提供了崭新的路线选择。

（二）由“政党管理”到“政党治理”的转变

“政党治理”又不同于通常所说的“政党管理”，“政党管理强调由上而下的指令和服从，带有强烈的行政色彩和等级观念，它较多地注重效率，对民主则关注较少；它更多地关注自上而下的命令、强制性地发布信息，对基层组织和外界社会民众的反馈则关注较少”；而政党治理则更加符合现代政治的发展趋势。现代政治发展的核心就是政党政治，一个国家的政党特别是执政党，在其固有政党制度和国家政治环境中所起到的作用，即成为国家与社会之间的桥梁和纽带，成为推动国家经济、政治、文化、社会等各方面发展的核心力量，其意志、理论、目标等通过法律、政策等多种方式贯彻落实，并通过党内治理不断提升自身执政能力，这个过程其实就是政党在不同环境中发挥治理作用的过程。

在中国共产党引领的现代化建设进程中，中国共产党的“管理”和“治理”，分别对应着不同历史阶段和体现方式。从社会主义建设时期对计划经济的全方位“管理”模式，再到改革开放后的市场经济“治理”模式，体现的是中国共产党对国家和社会的治理理念和治理方略的转变过程。

二、中国的现代化建设

与中国共产党治理的双向互动

中国的现代化建设与中国共产党治理是具有极强中国特色的现实理论问题。从普遍意义上讲，政党是人们用来推动经济、政治、文化、社会发展的工具，政党与现代化密不可分。现代化进程是一个不可逆的过程，其推进必然要求更加合理完善的政党治理的环境和方式，而改革和完善政党政治则是保证现代化进程得以不断演进的重要支撑。因此，中国的现代化建设与中国共产党的治理其实是一种两者双向互动的过程。

（一）治理主体：中国共产党始终是中国现代化建设事业进程中的治理主体

中国共产党自始至终都是中国现代化建设事业进程中的治理主体。纵观世界历史，政党与现代化有着极为密切的联系，政党置身于现代化之中，影响着现代化的进程；而现代化也在时刻推动社会的变化，同时也随时影响和改变着作为社会发展中重要组成部分的政党的发展。中国共产党90多年来的成长史，就是一部政党与我国国家现代化进程相互影响、相互推动的历史。在我国的现代化进程中，执政党的治理、执政党对自身的治理以及国家、政党、社会三者的治理关系，可以说是政党治理所涉及的最为关键的问题。政党治理水平的提高其实就意味着其领导国家和社会的能力和水平不斷提高，可以保证现代化的顺利进行。在这种情况下，一个政党尤其是执政党所面临的重大课题，就是应该有效应对社会的全方位现代化，不断提升自身组织力和号召力，加强政党自身建设，探寻和创新执政方式、治理方式和活动方式。因此，政党特别是执政党自身也必须进行适时的自我改善和自我提高，在现代化过程中不断提高自身适应性，不断寻求新的治理手段和方式，只有这样，才能不断提高政党的治理效能。中国共产党是领导中国特色社会主义事业发展的核心力量，是推动我国现代化事业不断前进的政党，其治理水平的高低也在根本上决定着我国社会主义现代化建设的进程的走向。endprint

（二）治理环境：中国现代化发展的不同阶段改变着中国共产党的治理环境

近代以来，西方列强入侵可以说把封闭落后的中国强行推向了现代化进程，中国由此开启了曲折坎坷的现代化之路，形成了中国特色的现代化历史发展轨迹。中国曾模仿学习过西方的政党治理模式，但都不符合中国国情，以失败告终。中国共产党成立之初，面对着国家分裂、政治无力、内忧外患的局面。在这种情况下，中国共产党对自身的治理，即发展壮大自身力量，以及带领中国人民走向革命道路的“革命式”治理，就成了在当时现代化初期环境下的主要任务。新中国成立后，中国的现代化进程开始有了一种较为稳定的发展环境，中国共产党也成为领导国家重建和经济复兴的执政党，这就为中国共产党治理国家提供了完全不同于革命战争年代的氛围和环境。在这个过程中，以计划经济和高度集权的苏联模式成为我们党统领国家建设的主要参照。改革开放后，中国又迎来了一个崭新的现代化发展阶段，从计划经济为中心走向了市场经济为中心，从高度集权走向了制度建设，中国共产党的治理环境也随之发生了翻天覆地的变化。

（三）治理方式：中国共产党在引领中国现代化建设的同时也在不断改革和完善其治理方式

中国共产党的治理方式和治理能力，是随着中国现代化进程的发展而不断改革和完善的。在计划经济时代，中国共产党可以说是包办了中国社会的一切工作，全方位的政党治理模式嵌入了国家建设和经济社会发展的每一个角落，这种治理方式在当时物质资源匮乏、百废待兴的环境下，能够迅速集结起推动中国现代化进程的各方面力量，发挥着极为重要的作用。但是，随着我国从全面计划经济时代向社会主义市场经济时代的现代化跨越，中国共产党也从领导计划经济逐渐转变为领导社会主义市场经济的执政党，其治理方式也必然随着我国现代化进程的改变而改变。当前，中国共产党站在中国特色社会主义现代化建设事业新的历史起点上，面临着推动国家治理现代化的新目标和新任务，更需要从各方面改进和完善党的治理方式，如在处理政府与市场的关系时不仅要发挥市场的决定性作用，更要让“两只手”各就其位、各得其所、各展所长，使我们党的治理方式能够随着我国现代化的发展而不断完善和进步。

三、国家治理现代化视域下

提升中国共产党治理效能分析

中国的现代化建设是一个连续积累的发展过程，中国共产党的治理效用和治理功能则是推动这个过程不断前进的核心动力，这就要求执政党必须具备与时俱进的治理方式和高超的治理艺术。当前要推动国家治理现代化的发展，实现中国特色社会主义现代化建设事业的持续进步，必须坚持中国共产党的领导核心地位，从法理领导、政党文化、组织体系、协商民主和制度成长五个方面入手，深入分析其内在逻辑理路，着力提升中国共产党的现代化治理效能。

（一）提升中国共产党治理效能必须全面树立党的领导权威

任何一个政党要获得必要的政党权威，就必须从“人治权威走向法治权威，从权力性权威走向非权力性权威”。中国共产党产生于中国革命，而中国革命则是在现代化大幕拉开之际登上历史舞台的。在革命战争年代，中国共产党以正确的革命思想和方式树立了权威、赢得了民心，最终取得了革命的胜利，执掌了政权。在社会主义建设年代，我们党凭借群众的支持和强大的动员能力为现代化建设奠定了物质基础，但也走了不少弯路。

从政党政治的角度来说，中国共产党赢得了广大人民群众的支持，就是赢得了执政地位的合法性来源，赢得了政党权威。中国共产党从民主革命中获得权威，实现了自己所代表的阶级利益和意志，即实现了国家独立和民族解放。新中国成立后，中国共产党的合法性权威依旧源自革命战争年代，并未探索出一条适合现代化发展的政党权威构建的路径，甚至因领袖的个人魅力过多渗透到权力性权威中，从而因“人治”模式造成了现代化进程停滞的严重后果。改革开放后，在市场经济浪潮的冲击下，随着人口的代际更迭和利益的多元分配，人们的思想观念发生了巨大变化。党的传统权威面临着极大的挑战，因此必须构建起以法律和制度为中心的有利于巩固新时期党的执政地位的稳固法理型领导权威，改变“因人而异”“因人而变”的局面。邓小平曾说过：“中央要有权威，改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是。怎么行呢？”当前，党的十九大再一次明确了以习近平同志为核心的党中央领导权威，这不仅是解决当前中国步入新的历史阶段所面临的改革发展问题的重要保障，也是我们党在新的历史发展阶段不断加强自身建设、不断提升治理效能所做出的必然选择。这种强有力的政党权威的树立，不仅能够保证政党治理效能的有效发挥，更能够保证中国共产党在引领中国现代化进程中获得稳定的政治秩序和广泛的政治支持。

（二）提升中国共产党治理效能必须发挥先进党内政治文化的引领作用

国家治理现代化要求思想文化层面的与时俱进，也要求中国共产党必须重视党内政治文化建设。知者行之始，行者知之成。文化是根，思想是本，行动是形，根深则本固，本正则形立。民族的维系，离不开文化的支撑；政党的发展，也离不开文化的浸润。优秀的党内政治文化可以说是中国共产党最为独特的优势，而中国共产党治理效能的提升也依赖于其自身政党文化优势的发挥。

政党文化是指“政党为了实现奋斗目标而在党内倡导的价值体系，以及各级党组织和党员中具有普遍性的价值理念，和在实践中形成的具有稳定性的行为方式所反映的价值取向的总和”。加强中国共产党治理效能顶层设计的第一步就是要培育起富有感染力和凝聚力的党内政治文化。当前，文化的因素已经渗透到国家和社会治理的每一个角落，深刻地影响着中国共产党治国理政的方方面面。一个民族的文化是一个民族最深远的精神力量，一个政党的文化则代表着这个政党最执着的理想和追求。国家的兴衰、民族的進步与政党的发展，在很大程度上取决于其文化建设的方向和成效。国家和民族要有文化自信，全体中国共产党党员更要时刻保持文化自信。中国共产党作为马克思主义政党，必须在各种思想文化的激烈交锋中始终保持思想理论的坚定清醒，坚守正确的文化方向，继续发展凝结着全民族价值追求的社会主义核心价值体系。同时，必须让每一个共产党员都能时刻牢记自身使命，用先进的理论武装头脑，指导行动，在党的自身建设和自身治理的过程中筑牢思想文化阵地，让与时俱进的政党文化成为全党共同遵守的基本价值准则，保证全党的思想一致、团结统一，从而用先进的党内政治文化进一步引领国家和社会的现代化发展。endprint

（三）提升中国共产党治理效能必须完善和强化党的组织架构

政党是组织化的政治组织，对于执政党来说，完善的党组织机构和严密的党组织体系是其始终保持执政地位的重要支撑，也是确保党组织中的全体成员作为一个整体保持团结统一、行动一致的基础。中国共产党是组织严密、步调统一的马克思主义政党，强大的组织行动力和动员力是提升中国共产党治理效能的重要依靠。

中国共产党作为最先进的政党组织，其成员基本涵盖了中国各个领域的杰出分子，并按照民主集中制原则建立了科学严密的组织体系，具有强大的组织动员力，这是巨大的组织优势。新中国成立伊始，由于国家社会各方面都亟待振兴，因此必须依靠党的组织作为组织和领导各个领域发展的核心要素，社会组织化取代个体化，政党的组织特性被体现得淋漓尽致，这也对我国迅速从战争的疮痍中恢复起到了积极的推动作用，但是这种单一组织模式却难以适用于改革开放后我国的现代化建设尤其是市场化发展进程。因此，提升中国共产党的治理效能，首先，要坚持和加强党对一切工作的领导，建立健全更加现代化的政党组织体系，完善党的组织机构框架，从中央组织、地方组织再到基层组织，以政治功能为引领，保证党组织的领导核心地位，不断提高组织机构运行质量和效率。其次，要继续贯彻落实党管干部、党管人才的原则，聚天下能人而用之，凝聚党组织的每一个细胞，夯实党组织的构成基础。同时，中国共产党不仅要完善自身的组织建构，更要加强对现代社会出现的以各种社会组织为代表的，呈现多元化趋势的社会治理主体的组织整合，即以政党治理为轴心，与多元社会主体保持一种良性互动的关系。

（四）提升中国共产党治理效能必须全方位推进协商民主

协商民主是我国国家治理的重要手段，也能够为提升中国共产党治理效能提供合作共治基础。“中国社会性质与社会结构决定了作为核心力量的任何政党要支撑起中国革命和现代化的发展，都必须广泛联合各种积极的社会和政治力量，建立广泛的同盟，从而在巩固领导的基础上充分发挥核心力量的作用”。

首先，在国家层面，中国共产党作为执政党，要实现对国家和社会的现代化治理，必须完善以中国共产党为核心，各民主党派参与的政党协商机制。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，主要通过中国共产党的领导，多党派的合作，以及由各党派、界别参与形成的人民政协制度三个层面发挥作用，这三个层面也构成了我国政党制度层面的协商政治。“今天的重点是加强这些民主党派本身的建设，更紧密地与它们协商，为它们参与国家决策过程创造新的机制”，各民主党派作为参与我国国家治理的重要主体，对我国政党治理的现代化演进起着举足轻重的作用。其次，在社会层面，人民群众是现代化进程的创造者和推动者，也是国家治理的根本主体。当我们从“管理”迈向“治理”的过程中，普通公众的利益诉求肯定呈现出多元分化的态势，而政党对于民众诉求的整合则面临着更大的困难和挑战。因此，中国共产党必须不断拓展群众利益的整合渠道，充分利用并发挥中国特色政党制度的利益整合功能和协商共治功能，积极探索健全和完善社会协商沟通机制，不断满足不同群体的利益需求，从而不断扩大群众基础，夯实社会治理基础。

（五）提升中国共产党治理效能必须健全和完善党内制度体系

习近平指出：“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”其中，稳定而强大的政党治理效能则是国家治理体系最为核心的构成要素。“虽然在现代政治中，政党不是作为制度的直接组成部分而存在，许多国家的宪法都没有明确地规定政党在国家政治制度中的地位，但是在现实中，任何一种政治制度的运作都离不开政党”政党需要强大的制度性功能，政党治理效能的提升需要完备的内外部的现代化制度保障。

制度建设的现代化是实现国家治理现代化的重要保障。中国共产党治理效能的提升同样需要完善的内部制度保障以及满足现代化发展的有效的制度搭配。制度的不断完善和成长一定要求制度的有效性逐渐提高。“有效性是指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度”。中国共产党要实现政党治理效能的提升，首先要逐步建立健全有效且完善的党内基本制度体系，如党的代表大会制度、选举制度、组织制度、干部制度、党内生活制度等，对其加以健全和完善，并在深化改革中更加强调维护党章权威、健全党内法规、保障民主集中制和以黨内民主带动人民民主的制度体系建设。同时，与完善的党内制度相配套，继续坚持和发展中国特色的现代化国家制度建设，坚持依法治国的正确路径，继续强化政治协商制度和民族区域自治制度，完善基层群众自治制度建设，逐步实现邓小平所提出的“用30年的时间，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”，从而以制度建设的基本框架，由内而外、由表及里地为提升中国共产党的治理效能，为中国共产党治国理政提供有效、科学、规范的运行机理保障。endprint