粤港澳大湾区养老保障政策协同创新的现状分析

[摘要]构建粤港澳大湾区养老保障政策协同机制对于促进资源要素流通、应对人口老龄化、完善国家养老保障制度建设方面具有重要的意义。目前，粤港澳大湾区养老保障政策仍然存在地区间差异大、政策衔接不到位、养老产业发展不平衡等问题，因此应该进一步探索养老保障政策协同创新策略，构建协同一体化的养老保障体系。本文结合粤港澳大湾区建设现状和发展需求，再从中央政策和地方政策入手，总结了养老保障政策协同创新的实践基础和必要性，并剖析了面临的挑战；在此基础上提出促进粤港澳大湾区养老保障政策协同创新的策略，以期能够进一步完协同机制建设、推动生产要素流动、为经济发展赋能。

[关键词]粤港澳大湾区；养老保障政策；协同创新

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.08.040

港澳地区与广州地区具有地缘优势，很多港澳人员在退休以后希望能够落叶归根，因此到内地养老的心情越来越强烈，但是由于粤港澳大湾区养老保障机制的不协同，影响了他们到内地养老的决心。港澳人员到内地养老既面临机遇，也面临挑战，一方面可以刺激广州地区养老等产业经济的发展、推动产业结构的转型，另外一方面也增加了当地医疗资源以及公共资源的需求。现有的养老保障政策在地区之间存在较大的差异、缺乏协同性，影响了跨区域养老政策的落实，也影响了青年劳动力的流动。粤港湾大湾区目前仍然施行的是两种制度，因此养老保障政策、基本医疗资源和保障体系、养老基础产业发展存在较大的差异。随着我国经济发展水平的不断提升，老年人群越来越注重生活质量的提升，因此对养老保障服务机制协同性提出了更高的要求，构建粤港湾大湾区养老保障服务协同创新机制既是推动湾区区域一体化建设的重要需求，也是保障民生的基本需求。

一、粤港澳大湾区养老保障政策协同创新现实需求

（一）创造优质生活圈

创造优质生活圈促进人流、物流以及资金流的流通，推动了粤港澳之间经济发展、文化交流。

随着粤港澳大湾区合作项目的增加，很多港澳人员纷纷到广州、深圳等地就业，而珠江三角洲附近的城市居民也会选择到港澳地区谋求更多的发展机遇。完善粤港澳大湾区养老保障政策协同创新，可以解决人们工作生活的后顾之忧，能够在不同的区域享受同样的养老保障政策，以人流来推动物流以及资金流的发展。

（二）提升市场一体化水平

要推动市场一体化建设水平，需要推动生产要素的均衡。粤港澳大湾区地区发展差异较大会影响各个生产要素的流动，不利于增强湾区经济的整体竞争力。人力是最重要的生产要素，甚至可以转化资金或者其他生产要素，粤港澳大湾区养老保障政策协同创新可以通过政策协同来推动人力、资金等生产要素在区域内的流动，可以提升市场一体化建设的水平。

（三）建设有吸引力的人才市场

人才已经成为最重要的资源，人才的质量直接关系到地区的发展水平。国外依托湾区经济建立了完善的人才市场，而粤港澳大湾区受制于地区发展差异和政策等因素的影响，并没有形成完善的人才市场。通过完善粤港澳大湾区养老保障政策协同创新，不仅可以促进人力在区域范围内的流通，还可以吸引更多周边人才来区域内进行发展和就业，使湾区成为最有吸引力的人才市场，为区域发展做出贡献。

（四）促进多元文化交流

文化交流可以带动经济的发展，构建更加开放的市场体系。人口流通是推动多元文化交流的重要途径，政策以及地区发展差异都是影响人口流动的重要因素。推动粤港大湾区文化交流，有助于夯实中华民族共同体意识，理解文化的多样性，激发市场的潜在活力。推动粤港澳大湾区养老保障政策协同创新，一定程度上推动了人口在区域内流动，也推动了湾区与外部或者其他国家地区的交流和沟通，促进了多元文化交流。

二、粤港澳大湾区养老保障政策协同创新的实践基础

（一）中央政策支持

随着人们生活水平的提升和人口老龄化程度的加快，我国越来越注重加快养老保障体系的建设水平。中共中央国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》《国务院关于建立统一的城乡居民养老保险制度》《粤港澳湾区发展规划纲要》，都倡导要建立更加完善的养老保障机制。《粤港澳湾区发展规划纲要》更是倡导要推动医养结合，倡导粤港澳投资者以独资、投资或者合资的方式来兴办养老服务机构，打造示范性的健康养老示范基地。

（二）地方政策支持

为了推动粤港大湾区的养老质量，粤港澳大湾区制定了4项民政养老领域的“湾区标准”，包括《养老机构认知症老人生活照顾指南》《旅居养老服务总则》《旅居养老基地设施建设和运营管理指南》《养老机构探访管理规范》。广东省制定课题《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020年）》，强调要推进养老保险的衔接制度，促进三地养老保险关系的转移和承接。

三、粤港澳大湾区养老保障政策协同创新存在的问题以及原因

（一）养老保障水平低

我国是人口大国，越是经济发达地区人口密度就越高。珠江三角洲地区是我国改革开放最早的区域，而香港和澳门地区与国外经济交流密切，因此粤港澳大湾区人口密度相对较大，特别是深圳、香港和澳门等区域人口密度非常大。

我国已经步入了老龄化社会，完善的养老保障政策体系是提升老年人生活质量、促进老有所养的重要保障措施。虽然中央和地方不断完善养老保障体系建设，但是据相关数据调查显示，粤港澳大湾区养老保险覆盖面仅为50%左右，仍然有部分人群没有纳入养老保障体系的范畴。深圳地区退休人员的平均工资为2268元，企业退休人员的基本养老金为4272元；养老保险一般多是由员工或者企业以及政府部门按比例缴纳或者由员工个人进行全部缴纳，在退休后可以根据缴纳的年限或者金额领取一定的养老保障金。从深圳地区的平均水平来看，养老保障水平较低，而香港或者澳门地区政府养老救济金发放比较多。随着人们寿命的延长和老龄化人口越来越多，政府负担逐步加重，纷纷鼓励跨境养老以缓解人口老龄化的压力。整体来看，粤港澳大湾区目前的养老保障水平较低，难以满足部分人群的基本需求。

（二）商业养老保险发展程度低

商业养老保险也是养老保障体系的重要组成部分。随着人们生活水平的提升，对商业养老保险的需求也在不断增加，部分保险公司为了拓展业务，满足人们的养老需求，开展了跨境重疾险和基本养老保险金缴纳等业务；但是受制于公司内部管理问题或者区域政策和制度的不同，商业养老保险难以为传统养老保险提供必要的补充，险种单一、手续复杂，难以满足人们的实际需求，影响了购买的积极性。甚至某些人员对政府养老保险制度比较信赖，而对商业保险养老机制存在质疑，因此通常会将闲置的资金存在银行或者进行基本的理财，在养老保险投入方面不足。虽然广东省针对粤港澳大湾区在广东地区缴纳养老保险的政策进行了规定，但是由于政策更加侧重宏观层面，对微观层面的某些条款规定不到位，因此覆盖面较窄；再加上办理养老保险的相关业务人员素养等方面的差异，影响了政策的执行，影响了商业养老保险的发展进程。

（三）医疗资源不均衡

伴随着人口老龄化速度的加快，粤港澳大湾区可以满足基本医疗服务的需求，但医疗保障资源存在不协同。比如香港地区的医疗体系相对完善，除了公立医院外还存在大量的私人医院，医院之间信息共享充分，部分疾病报销范围比较广，定价相对灵活和广泛，一方面可以平衡基本的医疗资源，另外一方面也避免了人们在不同的医院看病进行重复检查的情况。而澳门地区实行两级医疗系统，虽然系统模式比较成熟，但是人们仍然面临看病难的问题；广东地区也没有实现医院之间病人信息的共享，医院难以获得病人的完整病历，不仅增加了医疗负担，也影响了医疗效率，“看病难”和“看病贵”是人们当前现实中真实存在的问题。医疗政策不协同，增加了区域人们跨区域看病的问题，为了减少看病麻烦或者后期报销困难等问题，很多在广东地区工作的香港人在身体状况出现异常时通常会选择回去香港看病，影响了湾区养老保障政策的协同和创新。

（四）顶层设计不科学

养老保险保障机制涉及民政部门、企业、社会保障部门以及医疗部门等多个部门。首先，区域内部门信息共享不充分，部门之间信息存在孤岛情况。其次，由于社会制度或者经济发展水平不同，关于养老保险的保障机制不完善、顶层设计不科学、制度之间衔接不到位，也影响了养老保障机制的政策协同。

四、粤港澳大湾区养老保障政策协同创新的路径

（一）促进养老保险政策协同，推动养老保险政策落实

养老保险政策是影响养老保险机制的协同因素，应该成立专门针对粤港大湾区的养老保险服务部门，制定统一的养老保障政策，在充分考虑区域发展水平，区域发展特点和区域发展差异的基础上确定合理的养老保险单位和个人缴纳的比例，推动养老保险政策的协同，通过养老保险政策的优化来促进人力资源的流动；应该针对养老困难人群制定政府补贴的标准，明确补贴的条件范畴，通过政策来树立敬老或者爱老的意识，促进养老保障政策的协同。

（二）推动养老服务产业的协同发展，形成多元主体参与的格局

构建政府主导、企业以及社会组织机构参与养老社会服务产业体系，加强基础养老设施的建设，满足人们多元化的养老需求，推动养生养老、休闲养老、居家养老、集体养老等多种养老方式以满足人们多元化的需求。政府应该加强与企业或者其他机构的合作，在社会范围内增加养老服务产业发展的资金来源，积极完善养老服务保障体系建设；深入挖掘养老服务产业链的价值，形成医疗器械、娱乐、疗养等为一体的养老保障体系。

（三）推动医疗保险政策衔接，推动医养结合

医疗保险政策是影响养老保障机制的关键要素，要推动医疗资源的共享、实现区域一卡通、推动区域医疗机构信息共享，方便获得人员的健康、就诊等信息，促进医院就诊信息能够相互认证，减少人们重复检查的费用。制定统一的医疗保险比例和报销标准，减少医疗报销等方面的差异，发挥信息技术在推动医疗保险衔接中的作用减少老年人看病或报销往返负担，推动养老保障机制的协同。

（四）关注老年群体的精神需求，丰富老年群体的娱乐活动

加强顶层设计，推动部门横向和纵向联动，除了关注养老保障机制的经济因素，也应该关注老年人精神方面的需求。应该根据跨区域养老中的突出问题来完善或者制定补充政策，解决当前问题；同时也要关注老年群体精神方面的需求，开展老年大学、老年培训班，促进老年人或者退休人员再就业等，为社会发展贡献余热等。

五、结语

粤港澳大湾区养老保障政策协同创新，对探索协调协同发展新模式、深化珠三角九市与港澳地区全面务实合作具有重要意义。粤港澳大湾区养老保障政策协同创新有着强烈的现实需求和实践基础，本文以协同理论中政策协同创新的实现条件为指导，找到了粵港澳大湾区养老保障政策协同创新的推进路径，有利于促进粵港澳大湾区在构建中逐渐实现社会层面的一体化，创新区域间社会保障的合作机制和协同创新机制，同时也为其他城市群实现养老保障政策协同创新提供参考依据。

参考文献：

[1]沈苏燕，李放.农民养老保障的政策契合与协同[J].改革，2010（9）：93-97..

[2]李文静，黎东生.粤港澳大湾区中医药健康养老产业融合发展探讨[J].卫生经济研究，2020，37（1）：22-24.

基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划项目，项目名称：粤港澳大湾区养老保障政策协同创新研究（项目编号：GD20XGL53）

作者简介：吕凤亚（1981.5-），女，汉族，河北保定人，硕士，副教授，研究方向：公共管理、高职教育。