浅议档案应急管理预案建设的主要问题、原则及举措

摘 要：档案应急管理预案建设是一项系统工程，是一项基础性、根本性与全局性的工作，对档案管理至关重要。文章在全面梳理档案应急管理预案建设中存在问题的基础上，有针对性地提出了档案应急管理预案建设的原则与主要举措。

关键词：档案；应急管理；预案建设

中图分类号：G271 文献标识码：A

档案应急管理预案是针对可能的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，确保档案安全，减少档案系统损失而预先制订的有关计划或方案，对档案应急管理的机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥、协调等方面预先做出的具体安排。建立档案应急管理预案是确保档案安全的根本保证，能够最大可能地保证档案安全，提高档案工作水平，从而最大限度地保护国家财富、社会记忆的完整与安全。

一、突发事件档案应急管理预案建设存在的主要问题

随着《国家突发公共事件总体应急预案》以及《档案工作突发事件应急处置管理办法》等文件的印发，各级档案管理机构以此为契机，加快档案应急管理预案建设工作，在档案应急管理预案的编制、演练和执行等方面取得了重要成绩，为科学应对突发事件、保障档案安全、降低档案损失、维护档案工作的良好秩序和档案事业的可持续发展做出了重要贡献。但是，在突发事件档案应急管理预案建设方面还存在不足之处。

1.档案应急管理预案的质量不高

随着中国的发展和现代化建设进程的推进，各级档案管理机构纷纷按照国家档案局的要求，遵照《国家突发公共事件总体应急预案》《档案工作突发事件应急处置管理办法》等，结合单位的具体要求，制定了大量的档案应急管理预案。从数量上，档案应急管理预案数量巨大，涉及各个领域、行业和地区，让人眼花缭乱，应接不暇。但存在的一些问题不容忽视，一是这些预案良莠不齐，有的预案写得不清不楚，只是一味照抄照搬国家层面的应急预案，没有充分结合本单位实际情况撰写，没有体现在本单位如何落实、如何落地生根、如何操作更科学与合理上，可操作性不强，实用性较差；二是这些预案同质性严重，雷同现象较突出，多是原则性的档案应急管理预案，包含多是面上的原则、内容和要求，这些预案尚不能满足本单位个性化、时代化的需求，不能有效解决突发事件发生后档案的应急管理。

2.档案应急管理预案内容体系不完备

由于档案应急管理工作还处在刚开始阶段，许多档案管理机构为了完成任务，在没有充分了解档案应急管理预案、没有充分掌握档案应急管理建立的目的、原则、内容、执行和保障等情况下，往往参照一些档案管理机构或兄弟单位的档案应急管理预案，制定并完成自己单位的档案应急管理预案，导致这些档案应急管理预案先天就存在不足，先天的不足往往容易导致后天发展不好。因此，造成一些档案管理机构为完成档案应急管理预案而完成，应急管理预案往往缺乏必要的风险评估、可挽救性评估、可恢复性评估以及应急能力评估等重要的基础性工作，对曾经发生过的各种重要信息的收集、分析工作不够深入，以致许多档案应急管理预案未能从最坏的情况出发，制定最科学的方案，突发事件的突发性、严重性考虑不足，突发事件灾情危害考虑不全面，一些预案甚至核心要素不全，如缺乏事前、事中、事后的考虑，缺乏基本的物资准备等。

3.档案应急管理预案缺乏足够的演练

档案应急管理预案能不能发挥作用、能发挥多大的作用必须在实践中检验，实践是检验真理的唯一标准。而模拟演练是模拟突发事件发生情况下可能出现的各种情况，演练必须接近或等同于实际情况。因此，演练必须考虑全面，考虑到各个环节与因素，演练也必须真实。但是，一些模拟演练要求针对性不强，结合实际不充分，考虑问题不全面，演练的严肃性不强，随意性较大，且组织人员和参与人员的态度不端正，演练制度的长期化、制度化也未形成，从而使档案应急管理演练流于形式。

4.档案应急管理预案的编制工作不够规范

众所周知，档案应急管理预案的编制工作是一项系统工程，是涉及面广、细致程度高、专业性强的工作，要经历一个较复杂、多环节、多步骤的工作过程，才能较好地完成档案应急管理预案编制工作。否则，将无法体现档案应急管理预案的规范性、科学性、严肃性。档案应急管理预案编制工作不规范主要表现在以下几个方面：一是档案应急管理预案编制流程不完善，有些工作环节考虑不清楚、着力少。就总体而言，在档案应急管理预案编制的策划阶段，对于所属区域有关地质、水文、地理等相关信息的收集以及突发事件危险的分析不够全面，对突发事件风险的危害程度、研判分析不足，也没有建立专家参与机制。二是预案评审流于形式。一些档案应急管理预案为编制而编制，没有办法使用，缺乏可操作性。三是应急预案动态调整机制尚未形成。有的档案应急管理预案一旦制订，便一成不变，未能根据实际变化而动态调整和优化，造成档案应急管理预案与实际情况脱节较严重。

二、档案应急管理预案建设的主要原则

档案应急管理预案是为了降低突发事件对档案的危害而预先制订的档案应急抢险方案，是突发情况下档案应急救援活动的行动指南。制定档案应急管理预案的目的在于某种事物或事件真的发生后能够快速、有效地调动各方力量，利用各种有利条件，减少档案的损失。因此，应急预案建设应该遵循以下原则：

1.科学性原则

要在全面调查研究的基础上，以科学的态度合理设定档案应急处置的目标，为实现既定目标而对所涉及的工作展开周密的安排，对所有的工作制定科学、严密、高效的处置预案，使预案建立在科学分析、科学论证的基础上，对突发事件能够做到从容应对。档案应急管理不可能预见突发事件的具体时间、地点、规模以及伤亡的具体人数等。但是，为有利于增加组织处理的科学性并有利于高效处理，档案应急管理预案应该充分考虑到本地区可能出现的各种类型的突发事件、突发事件的性质和原因、危害程度以及应对突发事件可能动用的人力、物力、财力和应急处理的环节、具体举措、负责人等，体现其科学性。

2.安全优先原则

安全优先指的是在发生突发事件时，本着安全第一的原则，优先转移各类档案，将安全放在档案应急管理的第一位。曾经，一些档案管理机构发生火灾，由于工作人员未有档案安全优先意识，未能将档案安全放在第一位，没有首先转移档案，而是优先转移其他物质资产，从而造成大量档案的损害。所以，要坚持安全优先原则，时时刻刻以档案安全为重，在突发事件发生时第一时间转移档案。

3.应急联动原则

档案应急管理工作是一项复杂的系统工作，工作强度大、难度高。档案应急管理工作涉及多个部门，在突发事件发生时需要多个部门通力合作、共同保障档案安全。应急联动是在档案应急预案制定工作中必须严格遵循的原则，应急联动的意义在于各方面的力量得以统一调动，各部门协调联动起来保障档案的安全，降低档案的损失。事实表明，档案应急管理预案制定并实施后，档案的损失得到降低，安全性得到增强。同时，各部门发挥主观能动性，积极参与到档案的保护中来，聚焦一个目标，共同发力，形成保护合力，增强了档案应急管理的力量。

三、档案应急管理预案建设的主要举措

面对一次又一次的突发事件，面对一次又一次的损失，不能总是以没有想到、太突然了等来自我释怀或自我减压。只有建立统一协调、高效运转、多方联动的档案应急管理预案体系，才能有效减少档案损失，确保档案安全，推动档案事业可持续发展。

1.高度重视档案应急管理预案建设工作

档案应急管理预案建设是档案应急管理工作中尤为重要的一环，是一项基础性、根本性、全局性的工作。应急管理预案既是应急管理体制机制多年来实践工作不断进步的结果，也是应急管理体制机制改革、创新的必然选择，更是档案应急管理工作能否取得成效的重要工具。因此，必须高度重视档案应急管理预案的建设工作。档案应急管理预案建设工作不仅仅是单纯的编制一份档案应急管理预案，还是一项复杂的系统工程。要让档案应急管理预案建设工作成为新时期完善应急管理体系，提高档案工作治理能力的重要抓手，真正发挥档案应急管理体系各要素的作用。

在编制档案应急管理预案之前，要以档案应急管理预案的编制为契机，根据我国有关突发事件应对的法律法规，结合各档案部门自身实际，针对复杂的不同情景与客体，具体分析突发事件的性质、特点以及可能造成的档案危害，并基于国家档案应急准备指导，明确档案应急准备工作的目标与内容，建立高效的突发事件档案应急管理工作组织指挥体系，优化档案应急管理机制，完善档案应急管理评估体系，梳理档案应急管理所需的力量、技术，细化档案应急管理的措施与环节，为提高档案管理机构应急管理能力提供有力的保障。

在编制档案应急管理预案的过程中，要以应急预案编制原则为指导，严格执行应急预案的编制流程，从档案管理机构面临的复杂情况与现实出发，构建完备的档案应急管理预案体系，并针对不同的情景与客体，对档案应急管理所需的人员、技术、装备、设备设施、物资、救援行动及其指挥、协调等做出明确的规定，确保其具有较强的操作性。

2.完善档案应急管理预案体系

每个档案管理机构所在的实际情况不一样，所面临的环境不同，面临的客体也不一样。因此，各级各类档案管理机构制定的档案应急管理预案也应具体问题具体分析，所制定的预案也应该是各不相同。档案管理机构应立足于我国相关法律法规，在国家档案行政管理部门统一的应急预案框架下，根据自身的实际情况，构建应对不同突发事件的档案应急管理预案体系。此外，以应急预案编制原则为指导，加强各级各类档案应急管理预案之间的联动与协调。一方面，在已经制定的各单位应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间加强联动，特别是要加强主管部门与下级部门之间的联动性和协同性。另一方面，保持与上级、同级机构应急预案的紧密衔接，保持与相邻行政区域或单位相关应急预案的衔接，从而建立覆盖各地区、各行业、各单位的档案应急管理预案体系。

3.完善档案应急管理预案的结构及其内容

应以《国家突发公共事件总体应急预案》《档案工作突发事件应急处置管理办法》等法律法规为基础，结合各类档案应急管理预案工作实践取得的成功经验，梳理、完善档案应急管理预案框架结构及其内容。档案应急管理预案框架结构及其内容主要包括启动应急预案的条件、档案应急管理工作的目标与要求、档案应急管理工作应遵循的原则、档案应急管理指挥机构与人员的组成及其职责以及各级档案应急管理力量的权限与内部任务分工、相关部门的配合与协调指挥、档案应急管理队伍及其装备、档案应急管理工作流程与处置措施、档案应急管理的保障条件、应急通信保障及相关单位联系方式等。不同层面的档案应急管理预案，尽管框架结构相类似，但重点应该有所区别。对于范围广的档案应急管理预案而言，应着重明确组织领导、任务分工、预警级别、响应程序、工作保障等内容，解决应急处理的合法性问题，用于弥补法规规定的不足。对于基层档案管理部门的档案应急管理预案而言，应着重明确突发事件应对的责任体系、现场指挥体系、工作流程和处置措施、资源调配等操作性内容，立足于实战应用。

4.动态优化档案应急管理预案

事物是不断发展变化的，档案应急管理面对的情况也处在不断发展变化之中。为提升档案应急管理预案的科学性和实效性，各级各类档案应急管理预案编制应根据国家相关法律法规，充分考虑各单位面临的问题、隐患的特点，建立相应的组织领导机构，明确组织指挥程序，规范档案人员在灾害处理中的职责和行为。定期组织档案管理风险评估，并结合档案应急管理预案的撰写发布、模拟演练、人员培训、物资储备以及应急管理理论的创新与发展等，实现档案应急管理预案的动态优化，确保其实用性。同时，还要加强档案应急管理模拟演练，模拟演练的目的在于帮助档案人员熟练掌握、运用救灾技术以及设备设施，第一时间采取正确的行动消除已出现的危险或可能产生的重大隐患。此外，还应坚持应急管理演练的常态化，通过演练检验预案的有效性，对预案中存在的问题及时总结并完善预案。

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作者单位：石河子大学第一附属医院