多源流理论视角下我国设施农用地政策议程分析

［内容提要］为优化设施农用地政策制定的运行机制，提高政策制定、执行质量和效率，采用质性研究方法和修正后的“多段式”多源流理论框架，概括总结中国设施农用地政策变迁及源流。研究发现，相关政策数量由1999-2009年共19项增长到2010-2022年共101项，尤其以各省级人民政府出台的政策文件居多；政策内容经历了由探索发展到完善提升的变迁过程，涉及“产业扶持”“用地管理”“监督管理”等方面；政策议程设置由以政治流引领的三源流轻度耦合向以问题流驱动的三源流高度耦合过渡。研究表明，我国设施农用地政策体系已初步形成且逐步完善，但仍需完善政策细则，实现政策制定与执行机制的良性互动，增强政策的可操作性。

［关键词］设施农用地；质性研究；多源流理论；政策变迁；议程设置

［中图分类号］F321.1

［文献标识码］A

［文章编号］1008-8091（2024）03-0008-09

【收稿日期】2023-10-07

【基金项目】中央高校基本科研业务费专项资金项目（N2114006；N2414002）。

【作者单位】1.东北大学文法学院，辽宁沈阳，110167；2. 曲阜师范大学地理与旅游学院，山东日照，276826

【作者简介】吕 晓（1984— ），男，山东聊城人，教授，博士生导师，研究方向：土地利用与乡村发展、土地经济与政策。近年来，乡村振兴战略背景下的农业现代化、农村产业多样化进程快速推进，传统农业向现代农业转型，设施农业得以蓬勃发展，设施农用地面积不断增加、规模不断扩大。在此过程中，设施农用地管理也暴露出供需矛盾、选址不规范、监管不力、政策执行不到位等问题^[1-2]，尤其是出现了以“大棚房”为代表的典型违法用地乱象。截至2019年3月份，全国共排查发现13万亩“大棚房”，严重冲击耕地保护红线。通过搜索中国知网（CNKI）等平台发现，学术界围绕设施农用地的现状困境及优化、设施农用地流转、时空分布、环境效应、管理对策等方面展开广泛探究^[3-6]，同时亦有不少学者就设施农用地政策从实践层面开展了政策规范、政策执行、政策建议等研究^[7-8]，但在理论上关于设施农用地政策变迁梳理及政策议程的研究尚少，难以对设施农用地的管理与发展提供有效的理论支撑。

多源流理论是一种重要的政策变迁理论^[9]。自2004年丁煌教授将Kingdon的《Agendas， Alternatives and Public Policies》翻译为中文，国内基于多源流理论的相关政策研究逐渐升温。相关研究成果包括政策形成和变迁动力的解释、政策议程设置和形成机制的解释以及基于Kingdon多源流理论的源流修正，涉及健康、交通、教育、土地等众多领域^[10-12]。其中，学者们基于中国独特的政治制度和社会环境，就Kingdon的多源流理论是否能够应用于中国公共政策展开了普适性研究，例如朱朝霞等人以上海自贸试验区的设立过程为例验证了在中国特定情景下三源流的交互关系及影响程度，并在此基础上做出契合中国实际的多源流理论修正^[13]；魏淑艳等人验证了网络逻辑下的多源流模型是中国情境下多源流模型的修正^[14]；杨志军选择30个案例验证了政策理念、形象和精英分别与三源流的适配性 ^[15]，还以莆田系医疗整治和假疫苗整治事件为例，探讨了在中国决策情境下，关键个人这一变量在政策议程建立中的重要性^[16]。此外，还有学者将多源流理论与政策变迁相结合开展了中国案例研究，例如，柏必成基于多源流理论与政策变迁相结合的方法，探讨了住房政策变迁的动力模式^[17]；陈柏福等人在多源流政策变迁理论的基础上研究了对外文化贸易政策变迁的原因^[18]；闫建等人通过修正的多源流理论，探究了我国住房限购政策的变迁及路径^[19]。可见，多源流理论已成为政策变迁研究的重要理论基础，也有学者以此为理论基础开展了农地流转、宅基地改革等相关政策议程设置研究^{[10-11，20-21]}。然而，面对复杂多变的政策演进历程，经典多源流理论的改进及其在中国语境下的研究案例仍有待进一步拓展。

鉴于此，本文参考已有相关研究，尝试将多源流理论与政策变迁相结合，通过创建新的多源流框架，探讨我国设施农用地的政策变迁及议程设置，多视角揭示我国设施农用地利用管理及其政策之间的耦合关系，期望能够探究政策制定规律、完善政策运行机制，为优化设施农用地政策提供参考。

一、研究设计

（一）研究方法

1.质性研究方法

质性研究就是“以研究者本人为研究工具、在自然情境下采用多种资料收集方法对社会现象进行整体性探究、使用归纳法分析资料及形成理论、通过与研究对象互动对其行为和意义建构获得解释性理解的一种活动”^[22]。本文借助NVivo11.0软件^[23]的编码功能开展文本质性分析，利用节点编码，明晰我国设施农用地政策变迁的阶段特点以及不同时期的政策关注重点，结合关键事件和政策数量等关键指标准确判断政策变迁时间节点，为下一步阐释政策议程设置提供充分依据。

2.“多段式”多源流理论框架

基于Kingdon的多源流理论，政策系统中包含问题源流、政策源流和政治源流。问题源流主要包括焦点事件、主要社会问题等。政策源流即政策共同体包括专家、学者、研究人员关于某一领域形成的政策建议。政治源流主要包括民众情绪、政府换届等。政策之窗是三大源流汇合的关键时间点。同时，Kingdon的多源流理论认为三条源流是相互独立的，只有在政策之窗打开时，三条源流才会发生相互作用，此外还隐含了三个源流权重大致相当的假设^[13]，其提出的议程设置模式在实际研究中与我国有较大差异^[24]。基于我国独特的政治制度环境，三个源流的影响路径是交错或互动的，且不同阶段我国设施农用地政策的出台遵循着一定的变迁逻辑，其政策变迁过程中的动力存在明显差异。参考已有研究^[25]，本文遵循政策变迁逻辑，试图在原有多源流理论的基础上创建一个基于政策变迁节点的“多段式”多源流理论框架（图1）。在这一框架中，结合我国政策变迁背景，就政策变迁的多个节点分别嵌入修正后的多源流理论框架，辩证阐释多阶段三源流耦合过程。框架基本遵循问题源流或政治源流驱动——政策之窗打开——政策企业家有效利用机会——三源流耦合——政策变迁的周而复始的脉络，其中根据耦合程度大小，三源流耦合分为轻度耦合和高度耦合。

（二）分析流程

1.数据采集和样本选择

考虑到样本的权威性以及覆盖范围，本文共收集了1999—2022年间在国家、省级层面具有代表性的设施农用地相关政策文本作为分析政策变迁及议程设置的客观凭证。其中，国家层面包括中共中央、全国人大、国务院及其所属相关部门颁布的相关政策，省级层面主要是省级党委、省级人民政府及其所属相关部门颁布的政策文本。获取方式主要有：直接检索相关官方网站、回溯检索相关政策内容等。政策样本选取有以下标准：第一，政策文件的全部或部分内容涉及设施农用地；第二，所选取的政策类型为国家层面的法律、党中央指导方针、通知意见、重要规划报告及地方层面各省出台的相关规范性文件等。为保证政策文本的精确性和代表性，对初步网络搜索到的160份文件进行了筛选，过滤掉与设施农用地不相关、相关度低以及内容重复的政策文件后选择了有效政策文件样本120份（表1）。

2.政策文本内容编码

将120份政策文本导入NVivo软件，仔细阅读，手动编码。将例如“资金扶持标准化规模养殖小区建设”“发展适度规模经营”和“设施农用地应合理选址”等作为初始编码内容进行获取，在此基础上根据初始内容的相似程度总结归纳，将同一范畴的内容归为同一主题；在二级编码过程中，对上一主题进行归纳整合，最终形成政策文本编码统计表。

二、结果与分析

（一）设施农用地政策变迁分析

1.政策变迁节点判断与构成分析

以最终遴选出的1999—2022年120份设施农用地相关政策为样本，根据政策数量由波动上升到急剧增加的变化趋势以及政策文本结构与目标的变化，判断出设施农用地政策变迁节点为2010年，据此将政策变迁分为1999—2010年探索发展和2010—2022年完善提升两个阶段。纵观1999年以来设施农用地相关政策文件颁布情况，发文数量呈明显的波动上升趋势，尤其是从2010年开始出台了专门的设施农用地政策。1999—2003年仅有2项政策文本涉及设施农用地政策，处于摸索阶段。2004年中央“一号文件”出台，“三农”问题走进政策视野，之后的2007年《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）首次将设施农用地纳入国家标准。随着设施农用地被科学定义和归类，原国土资源部、原农业部等相关部门为此出台了一系列的政策文件，加强了对设施农用地的管理，到2009年共颁布相关政策19项。2010—2022年设施农用地相关政策数量急剧增多，共达到101项，其中2010年国家部委层面第一次颁布以设施农用地管理为主体的核心政策，同时地方政府也出台了专门的设施农用地政策30项。可见，为保障和激励设施农业发展、助推农业现代化，设施农用地利用与管理已引起相关部门的广泛关注。

由政策纵向构成（表2）可知，国务院及相关部委出台的设施农用地政策数量占比54.17%，其次，省级人民政府、中共中央出台的设施农用地政策也较多，分别占25.00%和18.33%，足以表明党和政府对设施农用地政策的高度重视。截至2022年12月，已有30个省、自治区、直辖市针对设施农用地出台了规范性文件，表明中央高度重视的设施农用地管理问题在省级层面得到了较好落实。此外，在国务院相关部委出台的政策中，有15项由多部门联合发布，设施农用地已呈现多部门齐抓共管、政策发文主体走向多元化的态势。

由政策横向构成（表2）可知，设施农用地政策主要通过出台较多的“通知意见”进行规范，以少量宏观的法律法规为指导方针，同时多省颁布基于基层实践的“管理办法”加以管控。通过政策构成分析可知，虽然《中华人民共和国土地管理法》还没有对设施农用地政策进行专章讨论，但国务院相关部委之间协作出台的多项政策与多个省级人民政府先后出台的专项政策，体现出多个管理部门基于系统管理考虑出台的政策与多个省级政府基于基层管理出台的政策密切相关、上下联动，地方与国家出台政策的良性互动是设施农用地政策顺利实施的关键。

2.政策变迁过程与内容特征分析

通过对政策文本中涉及设施农用地相关内容编码，最终形成7个主题，并高度概括为：产业扶持、用地管理、监督管理三大类，共计639个参考点，频数及占比情况见表3。基于设施农用地政策文本编码统计可见，政策内容主要从产业扶持、用地管理、监督管理三大核心要素出发，由1999—2009年到2010—2022年政策内容逐渐丰富，节点分布迅速增多，呈现出由探索发展到不断完善的变迁趋势，见表3。

（1）探索发展阶段（1999年-2010年）

1999年《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》明确提出做好温室大棚和临时性畜牧场、饲养场等设施农用地管理工作，提高农业生产结构的合理化和高级化，但未提及设施农用地的含义；2007年《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）首次提出将设施农用地按农用地管理；之后的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》强化了相关管理政策，但对规模化养殖概念与标准模糊不清。2009年出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》在耕地占补、手续办理等方面提出了相关意见，对设施农用地管理具有一定的促进意义，但对于界定永久的农业设施没有给出明确的标准，用地管理时较难掌握；2010年出台的《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》下放了审核程序，对设施农用地的概念和范围做出明晰的规定，进一步改进了设施农用地的管理。

这一阶段，设施农用地政策在摸索中发展，属渐进式变迁模式，以顶层设计为主。涉及法律层面的政策频数较少，处于立法不足的状态。根据该阶段的编码参考点可知，这一阶段主要是基于设施农业发展的现实需求，尝试规范其用地行为，用地的政策供给不断加大，但对设施农用地界定以及使用程序的规定等仍较少，体现出政策的应急性，设施农用地利用与管理仍需不断探索和实践。

（2）完善提升阶段（2010年-2022年）

2010年《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》出台之后，设施农业快速发展，设施农用地的规范管理更加紧迫。2014年出台《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》合理界定了设施农用地范围及标准，将设施农用地类型细分为生产、附属以及配套设施用地三类，积极支持设施农业健康发展。2017年发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》再次明确了设施农用地类型，对设施农用地管理实行县级备案管理，并且加强对设施农用地管理的执行力度。2019年自然资源部和农业农村部发布的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》对设施农用地类型不作统一分类，下放了设施农用地规模和建设标准的制定权限，简化了农业经营主体对设施农用地的取得程序，但对是否占用基本农田提出了限制要求。2020年出台的《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》对设施农用地上图入库有关事项作了具体的通知，推动加强设施农用地监管。同时，依托国家有关部门出台的相关政策走向，各地也纷纷跟进加强设施农用地管理，到2022年12月，全国已有至少30个省（自治区、直辖市）出台了关于设施农用地健康发展与管理的相关政策，借此大力支持设施农业发展，鼓励改善设施农用地条件，引导土地资源的节约集约利用。2021年自然资源部、农业农村部联合国家林业和草原局共同出台的《关于严格耕地用地管制有关问题的通知》明确规定严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖、水产养殖和破坏耕作层的种植业设施。该文件的颁布表明原则上新上的设施农业用地将不能再使用永久基本农田，比2019年《关于设施农业用地管理有关问题的通知》更严格。此外，自然资源部办公厅于2021年发布的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》明确规定占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施以及占用永久基本农田建设破坏耕作层的种植业设施的，判定为非粮化违法违规用地，对设施农用地利用与管理提出更为严格的规定。

这一阶段，国家层面出台的政策文件数量逐渐增多，对于设施农用地监管的重视不断加强，各地依据国家政策引领，纷纷出台管理办法，由顶层设计为主向地方适应性创新过渡。从编码参考点来看，关于财政支持、用地管理、批后监管等成为目前设施农用地管理的重点关注方向，用地政策逐渐从应急性向适应性过渡，设施农用地利用与管理得到逐步完善。

（二）设施农用地政策议程设置分析

基于构建的“多段式”多源流理论框架及设施农用地政策变迁分析，将修正的多源流理论框架嵌入设施农用地政策变迁的两个阶段（1999—2010年和2010—2022年），得到设施农用地政策变迁的“两段式”多源流理论框架，见图3。

1.政治流引领的探索发展阶段（1999—2010年）

（1）问题源流：用地范围与标准模糊、实际操作困难

该阶段在逐步完善“设施农用地”这一概念的同时，对用地手续等作出了初步调整与完善，但对“规模化养殖”一词尚无具体的量化标准，再加上对用地标准、范围等界定模糊不清，导致地方实际操作中出现审批难、监管难的困境。

（2）政策源流：政策共同体的意见主张

专家、学者的政策建议。1999年至2007年学界关于设施农用地管理的相关政策建议少之又少，自2007年《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）明确提出“设施农用地”概念以来，土地管理领域一部分专家学者围绕设施农用地相关概念、范围界定等提出了各自的见解，为设施农用地健康发展提供了参考。

（3）政治源流：利益主体的推动

该时期落后的生产条件、薄弱的物质基础致使农民发展设施农业的意愿不强，设施农业发展的主体主要是政府。为贯彻党的十六大、十七大精神，促进农民增收、确保农业稳定发展，中央积极提倡加快设施农业发展，连续出台了多个中央一号文件，以促进农业结构调整，促进粮食增产、农民增收，扭转城乡收入差距。1999年《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》明确提出促进农业结构调整，设施农业发展进入萌芽阶段；2004年中央一号文件开始聚焦“三农”，继续推进农业结构调整；此后每年的中央一号文件依次聚焦社会主义新农村建设、现代农业、农业基础设施建设、农业稳定发展等领域，中央政策关注焦点逐步落到设施农业的发展上，推动设施农用地发展初露锋芒。

（4）“政策之窗”

问题源流在该阶段已经显现，但问题建构的深度尚不足以触发政策议程设置^[26]，仅有较少学者就设施农用地利用发展问题展开探究。可见，在中央顶层设计（政治源流）的主要驱动下，基于用地范围与标准模糊的问题源流及政策共同体推动的政策源流的轻度耦合，2010年《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》成功出台，成为我国首个专门的设施农用地政策，针对设施农用地范围、规模、选址、审核和监管等环节做出了初步的规定，开启了设施农用地探索发展阶段的政策之窗。该阶段政策议程设置缺乏多元主体互动，主要以政治源流引领为主，三源流耦合程度低，处于中央渐进式探索阶段。

2.问题流驱动的完善提升阶段（2010—2022年）

（1）问题源流

“焦点事件”指代意料之外的、突然的、吸引注意力的事件，这些事件增加了问题的显著性，暴露了政策失败，并且可能是政策变化的重要工具，会扰乱正常的决策模式，显著改变议程^[27]。从出台的设施农用地相关政策导向来看，用地权限逐步放宽，有效促进了设施农业发展，但对于设施农用地的监督管理却提出了更高的要求和挑战。基于已有研究发现，设施农用地批准后，违法用地行为泛滥，主要包括随意扩大用地总规模、扩大附属设施建设规模、改变设施农用地用途等。尤其是“秦岭违建别墅事件”，推动“大棚房”问题整治进入各级政府议程。2018年，继《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》出台之后，在全国范围内开展了“大棚房”问题专项整治行动。到目前为止，仍存在较多借发展设施农业之名，违法违规占用耕地、改变用途等的行为，严重冲击了耕地保护红线。

供需矛盾导致设施农用地可选址范围有限。2010年《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》对设施农用地的用地范围做出明确规定，特别提出了占用耕地、基本农田的限制条件。2014年《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》在2010年规定的基础上放松了限制条件，仅限制养殖用地占用基本农田。2019年《关于设施农业用地管理有关问题的通知》明确了设施农用地可有条件使用永久基本农田。从政策发展导向来看，用地选址范围逐步放开，在具体实践过程中依旧存在着用地供需矛盾^[2，28]。设施农用地的选址仍受基本农田、生态红线、动物防疫、禁养区设置等各种因素的制约，在满足各种因素的条件下，可选址范围十分有限。在农业现代化发展、设施农用地需求增长较快的背景下，如何解决用地需求与供给的矛盾已成为现阶段亟待解决的问题。

用地范围与标准模糊、实际操作困难。2019年《关于设施农业用地管理有关问题的通知》以及多省出台的相关政策文件对设施农用地利用管理提出了指导意见，但并没有对设施农用地建设的投资强度、规模效益、用地标准、附属设施建设材质、高度、结构等提出具体要求，且对一些设施是否属于附属设施和配套设施难以界定，存在与一、二、三产业融合发展用地管理混淆等问题，尤其是在基层实践中，对诸如“露天蔬菜”“田头市场”等是否属于设施农业范畴看法不一，基层部门仍旧缺乏直接、便于实施的设施农用地利用与管理细则，缺乏利用管理的政策指导。

（2）政策源流

政策共同体为政策的完善注入动力。谭智心、张云华等人针对设施农用地发展困境提出创新供给方式、制定行业标准等的政策建议^[2]；韩旭东、王若男等人基于规模农户经营状况及影响因素的研究提出了增加政策、资金、技术支持，加强市场建设的政策建议^[29]；此外，仍有较多学者对设施农业发展过程的阻力提出解决措施。

中央政策的接续支持。随着农业发展的现代化转型，设施农用地规模不断扩大，我国越来越关注设施农用地管理问题，不断出台政策弥补不足。2010年和2012年中央一号文件，贯彻党的十七大精神，聚焦城乡统筹发展、农业科技创新等领域。为贯彻落实党的十八大精神，2013年中央一号文件再次聚焦“现代农业”，旨在创新农业经营体系，继2012年首次提出大力发展设施农业，继续提出要加紧落实设施农用地政策；2014年中央一号文件聚焦“农村改革”，强化设施农用地的用途监管；2015年中央一号文件聚焦“农业现代化”，提出加快推进规模化养殖；2016年中央一号文件继续聚焦“农业现代化”；2017年中央一号文件聚焦“农业供给侧结构性改革”，提出建设现代农业产业园。为贯彻落实党的十九大精神，2018年中央一号文件提出扶持小农户发展设施农业；2019年中央一号文件围绕“脱贫攻坚”这一主题，提出巩固“大棚房”问题整治成果；2020年中央一号文件聚焦“全面小康、脱贫攻坚”，提出加强现代农业设施建设，强化设施农用地监管。2021年中央一号文件聚焦“全面推进乡村振兴”，2022年中央一号文件聚焦“粮食安全与农业农村现代化发展”。中央政策的接续出台，逐步规范现有设施农用地利用、管理体制，推动设施农用地政策推陈出新。

（3）政治源流

民众意愿诉求政策提上日程。随着公共媒体的迅速发展，民众意愿在公共政策议程设置中的影响力越来越大，舆论传播对加快公共政策议程具有积极影响^[30]。民众意愿纳入政策制定议程，在很大程度上提高了政策制定的灵活性，打破了以往政策制定的封闭性^[11]。作为资本密集型产业的设施农业，严重限制了农户参与设施农业发展的进程，已有不少学者围绕设施农业发展的公众反馈做了研究，韩旭东等人根据农户调研数据研究发现：专业大户和家庭农场经营设施农业的比例较低，其中大部分经营者有扩大规模的打算^[29]。张忠明等通过实地调研发现农户设施农业实际经营规模小于最佳规模，农户扩大经营规模都是有利可图的^[31]。吴孔森等人的研究发现设施农业适应模式对农户生计具有积极影响，设施农业主导型农户具有较强的可持续性^[32]。农户的选择意愿及经营规模意愿等都反映出不同时期设施农业发展面临的困境，及时完善设施农用地相关政策，推动设施农业健康持续发展，成为大多数农户的迫切需求。

利益主体推动政策议程建立。设施农业发展涉及的利益主体主要包括农户经营者、村集体、地方政府等。农户作为设施农用地的经营者，与设施农业收益、投入等具有直接利益关系，国家对设施农业的政策支持、技术支撑、资金投入直接且有效地作用于农户，因此成为推动设施农用地相关政策议程设置的重要主体。农村集体经济组织和地方政府在设施农用地利用管理方面仍然存在政策漏洞，关于选址落地、用地标准、用途监管等仍然困难重重，需加快政策议程设置，明确地方用地管理办法，助推乡村振兴。

（4）“政策之窗”

该阶段政策议程以问题流驱动为主，三源流高度耦合。2014年“秦岭违建别墅”事件被媒体曝光，2018年汲取此事件教训，开启了全国性的“大棚房”整治行动，“问题之窗”开启。此次事件曝光之后，习近平总书记先后六次关于“秦岭违建”问题做出指示，使得设施农用地政策议程居于国家政策制定系统的较高位置。同时，在专家、学者及中央形成的“政策原汤”和各利益主体形成的政治氛围下，“问题之窗”推动“政策之窗”打开，2019年《关于设施农业用地管理有关问题的通知》和2020年《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》以及地方政府出台的专门设施农用地政策等应运而生。可见，在设施农用地利用与管理早已形成问题流的条件下，“秦岭违建”这一焦点事件的发生使得问题流迅速驱动政策和政治两大源流耦合，加上国家领导人的高度重视，推动三条源流高度耦合，问题之窗完全打开，“大棚房”整治议程迅速打开。在问题之窗打开，政策问题进入议程设置之时，关键个人的出现使得“大棚房”问题很快上升到国家层面，决策方案和政策行动迅速产生，由此产生的解决问题力度和持续影响深度已经远超社会预期，形成一般问题到社会问题再到政策问题的议程完全建立路径^[16]，该阶段政策议程设置属“回应式议程设置模式”^[33]。

三、结论与建议

本文运用修正的多源流理论，聚焦于设施农用地政策变迁及其议程分析，得出以下主要结论：

1.随着农业现代化的快速发展，设施农用地相关政策逐年增多。政策数量由1999—2009年共19项增长到2010—2022年共101项，尤其以各省级人民政府出台的政策文件居多。设施农用地政策体系已初步形成且逐步完善，然而仍需完善政策细则，增强政策的可操作性。

2.我国设施农用地政策变迁经历了由探索发展到完善提升的过程。政策内容已基本完备，涉及“财政支持”“技术支持”“用地标准”“用地规模”“用地类型”“审批监管”“批后监管”等，但具体落实仍不到位，设施农用地管理的各个环节都有待进一步深化。

3.我国设施农用地“两阶段”政策议程设置由以政治流引领的轻度耦合向以问题流驱动的高度耦合过渡，分别遵循中央渐进式探索模式和地方回应式议程设置模式。

正如设施农用地政策议程一样，我国公共政策之窗的打开具有短暂性和触发性的特点，其遵循政策变迁逻辑，适用于“多段式”多源流理论框架。因而，要不断地改进和完善现有设施农用地政策细则，时刻审视设施农用地相关政策制定与基层实施过程中存在的问题。从三源流来看，“大棚房”整治事件仅代表设施农用地管理问题中的某一个突出现象，其在突出设施农用地存在问题的同时，也为相关政策议程设置敲响警钟。各地相继出台设施农用地相关政策并不是政策议程的结束，在政策实际实施过程中会暴露出更多的问题，其中包括用地供需矛盾、详细范围标准、监管机制等，如何避免“大棚房”问题再生，仍然需要对设施农用地政策进行创新完善。

根据上述研究结论，为了更好地规范设施农用地管理，未来应从用地审批、用地管理、用地监管等方面制定和完善配套的政策细则，确保设施农用地利用与管理有细则指导、有法律可依。首先，处理好设施农用地规划与国土空间规划等相关土地规划的吻合，从设施农用地审批源头解决供给与需求的关系，杜绝违法、违规用地乱象。其次，细化各部门设施农用地纵向管理职责，加强顶层政策制定机制与基层政策执行机制的良性互动。最后，因地制宜，完善设施农用地全过程监管机制，尤其是加强批后监管。

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