政策变迁中的路径依赖：我国养老公平问题审视

刘仁春+陈秋静

摘要：由于特殊的经济社会背景，我国形成了城乡二元的社会养老保障制度和机关事业单位与企业职工之间的养老双轨制。这种针对不同身份群体区别对待的、分割性的养老保险制度直接造成了不同群体的养老待遇悬殊，并且在政策变迁过程中表现出路径依赖的特征。1978年以后，我国养老保险制度改革不断推进，但养老资源分配不公的问题并未有实质性的改变。养老保险制度路径依赖形成的深层次根源在于既得利益的约束。要突破既有的利益格局，实现养老政策的公平取向，不仅需要顶层设计，也需要构建合理、开放、平等的政策博弈平台，通过不同群体充分的意见表达、理性的协商与沟通，实现政策的“公共性”。

关键词：政策变迁；养老公平；路径依赖

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0056-06

随着中国进入老龄化社会，养老问题日渐成为人们关注的焦点问题。养老金待遇水平不仅直接关系到退休人员的生活质量，也关涉整个社会的公平正义与和谐稳定。1978年改革开放以来，我国养老保险改革不断推进，与此同时，养老政策公平问题一直受人诟病，不同群体、不同身份的退休人员享受的养老金待遇水平存在显著差别。这种养老资源分配不公的格局，与我国在特定的历史条件下国家发展战略的初始选择有关，同时也是政策变迁过程中路径依赖的必然逻辑。

一、我国养老政策变迁过程中制度分割的

形成及发展长期以来，我国养老保险是一个分割性的、碎片化的政策制度体系，特定的养老保险制度只针对特定的身份群体，对其他群体具有排斥性，其中最突出的表现就是企业职工与机关事业单位之间的养老双轨制及建立在城乡分割基础之上的城乡二元社会养老保险制度。这种对不同身份群体实行区别对待的、分割性的养老保险制度是在一定的社会历史背景下形成并不断发展的。

1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《条例》）。《条例》对职工退休的条件、待遇等做了规定。由于历史条件的限制，这一时期养老保险的相关规定仅适用于国有企业和大型集体企业的正式职工，机关和事业单位的养老制度并没有按照《条例》执行，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，专门针对政府机关和事业单位的工作人员建立了养老保险制度。1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，统一了企事业单位职工和国家机关工作人员的养老制度。机关事业单位工作人员退休、退职的规定同企业职工的养老保险制度大体相同，受当时经济发展水平的制约，两者在养老保险待遇方面差距不大。

1978年党的十一届三中全会以后，随着经济体

陈秋静，女，广西师范大学政治与公共管理学院硕士生（桂林541004）。制改革的深入、企业自主权的扩大、多种所有制经济的发展，传统体制条件下的养老保险模式越来越难以适应时代的需要。20世纪80年代中期以后，我国开始推进养老制度改革，先后出台了若干政策文件，建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。1991年，国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出，建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险制度，费用由国家、企业和个人三方共担，实行基本养老保险基金社会统筹模式。1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出在全国范围内实行统一的养老保险制度，该文件对企业与个人的缴费比例、个人账户的规模、基本养老金计发办法等做了规定。2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、社会统筹基金和个人账户基金实行分开管理等。该决定还指出，个人缴费比例为本人缴费工资的8%并全部计入个人账户，企业缴费部分全部进入统筹账户，形成社会统筹基金。

在我国不断推进企业职工养老保险制度改革的同时，机关事业单位的改革并没有同步进行，改革进程举步维艰、进展缓慢。1991年，国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出，国家机关、事业单位的养老保险制度改革，由人事部负责，具体办法另行制定。这意味着国家机关事业单位不执行企业的养老保险制度。1992年，原人事部下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，提出要逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。人事部还在江苏、云南、福建、山东、辽宁等地进行了试点，最终这项改革没有成功。1993年，国务院在《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中明确规定，离退休公职人员的退休费用列入国家预算。也就是说，机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。这与企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度完全不同。由此，我国在养老制度上形成了企业与机关事业单位两种截然不同的“双轨”模式。

在广大农村地区，由于长期以来我国实行城乡二元体制，农民为国家的工业化战略做出了巨大牺牲，他们理应获得国家的养老保障，但从20世纪50年代一直到改革开放后的80年代，国家针对农民的养老保障几乎处于空白状态。1992年1月，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，决定以县为基本单位开展农村社会养老保险试点工作，并逐步向全国推广。到1997年底，全国已有30个省（自治区、直辖市）的2097个县（市、区）开展了农村社会养老保险工作，8288万农村人口参加了养老保险，基金积累近140亿元，初步建立了农村社会养老保险制度。①在农村社会养老保险全面推进之时，1997年中央银行多次降息，致使养老保险账户利率随之下调，再加上其他因素的影响，农保基金的支付风险显著增加。1999年7月，国务院决定对农村社会养老保险进行清理整顿，停止接受新业务。这个一度覆盖了8000万农民的社会保障试验成为一次失败的探索。②此后，农村的社会保障制度改革陷入停滞状态。2009年，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始在全国范围内推进新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）的试点工作。新农保制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，它强调了国家责任，由国家财政全额支付最低标准基础养老金。

二、政策变迁背景下我国养老公平问题的审视

从我国养老保险制度发展变迁的过程来看，其一开始实行的就是一种根据不同的身份地位建立起来的、对不同人群区别对待的养老政策，养老保障存在城乡分割、身份壁垒的问题。

1.城乡二元体制下养老保障城乡有别

在长期实行的二元分割的城乡体制下，农村和城市作为不同质的两个单元独立运行，农村居民和城市居民在养老待遇上差别很大。养老保险的政策制度明显有利于城市居民，在养老资源分配上存在极大的不公。新中国成立初期，我国开始建立针对城市居民的、具有现代意义的养老保险制度，农村居民还是传统的以土地为依托的家庭养老方式。也就是说，很长一段时间内农村居民的养老并没有纳入国家的政策议程。一直到20世纪80年代中后期，我国才开始进行农村社会养老保险制度的探索。1992年，民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，该方案与城镇社会养老保险不同，其突出特点是政府不承诺投入，实行完全积累的个人账户，农民享有的养老金水平与缴费多少直接挂钩。这实际上是农民自己掏钱养自己，同时还要出钱维持农保机构的运转及支付工作人员的工资。显然，这项政策相对于同时期其他群体的养老保险，不是公平的政策安排。

2011年6月，国务院出台《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，开始将城镇非从业人员正式纳入我国社会养老保险范围之内，城镇居民社会养老保险制度的内容与新农保制度基本一致。2014年2月，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民基本养老保险制度的建立解决了城乡居民养老保险从无到有的问题，基本实现了社会养老保险制度的“全覆盖”，也表明我国社会养老保险向更加公平的目标迈进。但需要指出的是，城乡居民基本社会养老保险与企业职工社会养老保险并非一样，前者在缴费标准和养老待遇方面远远低于城镇职工社会养老保险。在实际运作过程中，城乡居民基本养老保险的待遇水平无论是绝对值还是相对值都被认为偏低，其更像是一种来自财政的生计补贴，而非养老保险。人社部和民政部公布的数据显示，2013年城乡居民基本养老金月人均只有81元，不到城市低保金的七分之一，是农村低保金的三分之一。③城乡居民基本养老保险待遇远低于城乡最低生活保障水平，对城乡老年居民生活保障的作用十分有限，对我国“城乡分治、因身份而异”的社会养老政策体系也难以带来实质性的改变。

2.企业与机关事业单位养老保障双轨并行

如果说城乡之间在社会养老保障方面存在明显差距是基于城乡分割的二元体制所导致的直接结果，那么机关事业单位与企业单位之间的明显差距则源于养老双轨制所带来的结果。1955年，我国确立了机关事业单位退休制度。1958年，国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了机关事业单位与企业的养老保险制度，机关事业单位与企业实行大体相同的退休制度。退休干部、职工的退休费由单位负责，单位和职工个人不需要缴费，两者在养老保险待遇水平方面不存在明显的差距。改革开放以后，随着市场经济体制改革的推进，企业有了更多的经营自主权，劳动力的流动速度也大大加快。在这样的背景下，再延续计划经济时期由企业负责职工退休待遇的制度显然不符合市场经济发展的要求，由“企业保险”向“社会保险”转变成为必然。20世纪90年代以后，我国逐步建立了“统账结合”的企业职工养老保险制度，形成了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。机关事业单位的养老保险改革则进展缓慢，总体上仍维持单位退休制度，养老保险仍旧由国家财政拨付。由此，养老待遇双轨制形成。

在养老待遇的双轨制下，企业少缴、欠缴养老保险费现象非常突出，机关事业单位人员的养老金由财政统一支付，这导致了企业职工与机关事业单位人员的退休金之间逐渐呈拉大趋势，以至于被认为是“最大的分配不公”。同等学力、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人们，其退休后的待遇却千差万别。有资料显示，从2000年到2005年，机关和事业单位人员退休金年均增长13.07%和11.48%，同期企业退休职工的收入年均增长仅6.92%。④2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），要求从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，与城镇企业职工基本养老保险制度实现“并轨”，基本养老保险费由单位和个人共同负担，机关事业单位人员和企业职工一样需要缴费。持续多年的养老保险双轨制从此被打破。但两者之间待遇差别的问题并没有解决。对此，国务院的《决定》给出的答案是，立足增量改革，即先实行制度并轨，并保持机关事业单位工作人员养老保险待遇水平不下降，同时在增量改革中逐步解决机关事业单位与企业养老保险待遇水平的差距问题。⑤

机关事业单位与企业都实行“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险制度模式，对推进养老政策的公平向前迈进了一步，但老问题依然存在。这两者的“统筹账户”仍是分开的，不同群体之间养老待遇的差距并没有从根本上得到改变。中国人民大学老年学研究所和中国人民大学中国调查与数据中心于2014年在全国28个省（市、自治区）实施的《中国老年社会追踪调查》的相关数据显示，我国老年人的养老保险金领取比例为85.90%，其中非农业户口老年人养老金领取比例为91.25%，农业户口老年人领取养老金的比例为70.79%，前者远远高于后者。在不同的养老保险金中，机关事业单位离退休金的平均金额最高（3174.69元），其次是城镇职工基本养老金（2400.22元），再次是城镇居民社会养老保险（1387.20元），农村社会养老保险金平均金额最少，为141.21元；从中位数看，排名是一致的，从多到少依次是机关事业单位离退休金（3000.00元），城镇职工基本养老金（2300.00元），城镇居民社会养老保险（1070.90元），农村社会养老保险金（60.00元）。⑥显然，在养老保障方面，城乡差距依然悬殊，机关事业单位退休人员与企业退休职工之间也存在较大差距。

三、既得利益约束下政策演进的路径依赖

1949年后，党和政府通过对原有的经济结构、社会结构进行大规模改造，形成了相对简单的社会阶层结构，大致由干部、工人、农民三个基本的群体组成。从理论上来说，干部、工人、农民在社会主义条件下只有社会分工的不同，并无高低贵贱之分。但形式上的平等并不能掩盖事实上的不平等。严格的户籍制度把社会成员区分为农村居民和城镇居民，形成一种事实上的身份等级差别。城镇居民在收入、消费、社会福利、就业等方面享有的待遇远远优于农业人口。在城镇地区，劳动用工制度和干部人事制度等把城镇居民区分为工人和干部两个阶层。通常干部阶层在社会地位、收入、福利待遇等方面要优于工人阶层。这样一个由干部、工人和农民三个基本阶层所组成的阶层结构，是一个具有刚性特征的三级层次结构。“刚性”表明社会资源在不同群体之间的分布具有较强的相关性，并且这种相关性是国家施加于社会成员的一种外在的强制，本质上是一种政策性的、体制性的结构安排。这样的利益分配格局一旦形成，就深刻影响着此后的各项制度安排。养老保险制度的建立和发展不可避免地受制于这样的宏观环境，由此导致城市和农村养老保险制度的分立；在城镇，则形成了机关事业单位和企业职工养老保险制度的分立。干部、工人、农民在养老资源的分配方面，处于完全不对等的地位，这样的格局一直持续至今并未有实质性改变。可见，我国养老保险政策的演进，既受制于不同时期政策环境的影响，同时又表现出路径依赖的特征。

1.政策的初始选择决定了政策的未来走向

关于制度变迁的路径依赖理论主要是由美国经济学家道格拉斯·诺思提出并进行阐述的。他认为，路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这一路径产生依赖。正是这种路径依赖性的存在，使得一个社会一旦选择了某种制度，无论它是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化，所以人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。⑦作为后发展中国家，我国出于实现国家工业化和现代化目标的需要，必然采取优先扶持城市和工业的发展道路。国家对城市和农村、工业和农业、市民和农民实行不同的经济社会发展政策，资源配置长期向城市、工业、市民倾斜，从而形成了二元化的政策系统。在这样的前提下，与此相应的是二元化的城乡社会保障制度，对城市居民实行现代意义的社会养老保险，对农民实行的则是传统的以土地为依托、以家庭养老为主要形式的非正式制度安排。改革开放以后，随着我国社会结构与经济结构的变迁，计划经济时期的养老保险制度越来越难以适应社会的发展需要。在农村地区，青壮年农民大规模进入城市打工，空巢化现象日益突出，家庭的养老保障功能日趋弱化，迫切需要农村养老保险由家庭养老模式向社会养老模式转变。同时，随着市场化改革的推进、多种所有制经济的发展，企业养老保险制度也相应需要进行市场化改革。但是人们发现，改革不可避免地留有旧制度的痕迹，体制惯性的力量仍然在发挥作用。

2.养老保险制度创新具有路径依赖特征

改革毕竟是全新的探索，没有现成的经验和模式可以照搬。对于养老保险制度创新而言，需要对原有的利益分配格局进行调整。但错综复杂的利益关系和众多的不确定性因素，决定了改革是“摸着石头过河”的渐进式制度变迁，必然具有路径依赖的特征。任何制度创新总会面临风险，通常政策调整的幅度越大，力度越大，风险也就越大，付出的成本也会越高。因此，在既有的制度条件下，沿着原有的路径改革，往往风险较小，付出的成本也较低。同时，由于官员任期和政绩激励的约束，决策者通常也不愿意付出大量时间和精力、投入大量资源去开展一项高风险且具有很大不确定性的制度创新。因此，现实中我国的养老保险制度改革是在不断进行政策实验的基础上，局部突破，渐次推进，以达到积小步为大步、以累进求突破的目标。

路径依赖理论表明，初始的政策安排往往决定了后续的路径走向。沿着既定的路径，制度变迁可能进入良性循环，极大地调动人们的积极性；也可能锁定在某种无效率的状态，有利于少数特殊的利益群体，而不能给人们带来普遍的收益递增。从我国的情况看，尽管目前我国已经建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，但养老保障水平低仍是不争的事实，传统的农村养老方式也没有得到根本改变，建立在城乡二元结构之上的“二元保障”甚至进一步强化。而在企业养老保险制度为适应市场经济需要进行改革的同时，机关事业单位养老保险制度存在改革严重滞后、继续沿袭计划经济时期退休制的现实状况。

3.养老保险制度路径依赖在于既得利益的约束

制度在变迁过程中会产生自我强化机制。路径依赖形成的深层次原因是利益因素。一项制度形成以后，就会产生依托于该制度的既得利益集团。既得利益集团是该项政策或制度的获益者，所以会要求维持并强化既有的制度安排，反对更进一步的制度变迁，从而使制度陷入“锁定”状态，即使新的制度更有效率也不愿意改变。现实中，我国养老保险制度的改革，只要触及原有制度的既得利益者，改革往往会遭遇阻碍，所以改革只能在不损害既得利益者利益的前提下，渐进调整。在这种情况下，养老公平与其说是政策方案设计的问题，还不如说反映的是诸多利益相关者在政策过程中的话语权问题。不同群体对政策的影响力最终决定了政策变迁的路径走向。1992年原国家人事部曾下发的《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》提出了要逐步改变机关、事业单位退休金全部由国家包下来的做法，这项改革以失败告终。机关事业单位人员养老仍然沿袭旧有的制度。2009年，国务院重启事业单位养老改革，由于预期改革之后事业单位人员退休收入将大幅下降，改革遭到事业单位人员的强烈抵制。当年两会期间，来自社科界、新闻出版界的60余名委员以及来自教育界的70多名委员分别联名提出了几乎相同的提案，要求暂缓实施这一改革。对于此次改革仅针对事业单位人员，未曾触及机关公务员，有人也表示质疑。⑧改革最后的结果同样是不了了之。2015年，国家针对机关事业单位养老保险制度进行改革，国务院的《决定》明确指出，改革前与改革后待遇水平相衔接，立足增量改革，实现平稳过渡。同时，建立作为基本养老保险补充、具有单位福利性质的职业年金制度。这无疑给机关事业单位人员吃了定心丸，改革也就没有遇到太大阻力。

四、养老公平的实现有赖于落实公共政策的

“公共性”我国养老保险制度变迁过程中存在明显的路径依赖，不同群体在养老保险待遇方面一直存在较大的差距。养老保险制度作为实现社会公平的一项重要制度，不仅能够保证“老有所养”目标得以实现，而且能发挥收入分配调节的功能。如果不同群体之间养老待遇差距过大，显然与养老保险“共享改革发展成果”的公平目标不符，也可能引发群体间的利益矛盾，不利于社会的和谐与稳定，因此需要通过制度创新，进一步突破制度变迁中的路径依赖，实现养老保障的公平取向。但在现实中，公平在很多时候又是一个很有争议的问题。公平涉及人们之间的利益关系，它是对人们之间利益分配状况合理与否的一种价值评判。中国社会科学院2011年开展的重大国情调研项目的相关调查数据显示，有36.4%的人认为自己领到的养老金与周围人相比不公平，公平感最差的是城镇居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险的参与者，公平感最好的人群是机关事业单位养老保险参保者。⑨显然，不同的人、不同的群体基于不同的身份背景对什么是公平会有不同的理解。因此，怎样实现公平，就不仅仅是顶层设计、精英决策的问题，还取决于是否有一个合理、开放、平等的政策博弈平台。也就是说，在政策过程中需要落实公共政策的“公共性”。

政策是否公平，关键在于能否充分尊重所有利益相关者的利益，利益的分配是否均衡合理。自己才是自己利益的最佳判断者。只有所有利益相关者的意见得到充分表达，合理的诉求在政策过程中能够切实得到回应，公平才可能得到维护，公共政策才不至于偏离公共的价值取向。我国养老保险制度改革一波三折，难以突破制度变迁中的路径依赖，主要原因在于既得利益的束缚。政府的决策通常是以“政府+专家”的模式做出，具有精英主义的倾向，相对忽视公众的知情权和参与权，即使一些与特定目标群体利益密切相关的公共政策，利益相关方也缺乏意见的充分表达，缺乏公开、平等的协商机制。例如，对2009年的事业单位养老改革，在全国“两会”政协分组讨论会上，一些社科界的政协委员提出：“决定事业单位改革的意见，怎么没有我们事业单位人员的主流意见？”“你们怎么搞出来的？”⑩诸如此类的意见显示了这些委员对改革方案不知情的不满态度。事业单位中的一些知识精英，在社会中拥有较高的声望和地位，也更接近决策系统，甚至可以参与到决策过程中，提供决策咨询意见，他们在退休待遇方面总体上次于政府机关工作人员，但优于社会中的其他群体。即便如此，在政府推出事业单位养老改革方案时，他们也认为自己的知情权缺乏保障。至于社会中的其他群体，相对而言，意见表达和政策参与的渠道则更加缺乏。在这种情况下，很多时候就是政府单方面决策，政策方案未必能够体现“公共性”的价值取向。

对于政府决策者来说，在规范意义上，其应当是“公共人”的角色，代表公共利益，但实际上决策者同样会有自己的特殊利益，其行为动机同样具有“经济人”的倾向。如果没有来自外部的压力和监督，人们会发现，凡是与政府自身利益直接相关的政策，利益分配在很多时候会倾向于政府群体。中国社会保障学会编写的《中国社会保障发展报告·2016》指出，由于制度分设，我国不同群体间养老待遇差距持续扩大。公职人员退休后的养老金一般是企业退休职工的两倍以上。城乡在养老金待遇上的差别也十分明显。企业退休人员基本养老金连续11年平均每年增长10%以上，2015年全国平均水平为2200元/月，而城乡居民基本养老金平均不足200元/月，多数地区不足150元/月。“基础养老金全国最低标准从2009年到2014年一直是55元，2015年虽有所提高，但仅为70元。”可见，路径依赖的强大惯性依然在发挥作用。政策过程中的话语权直接决定了利益关系格局的基本走向，决定了不同群体在养老资源分配格局中的地位。因此，需要构建更加畅通的政策参与渠道，发展更加开放的、能让不同意见平等交锋的公共领域，培育能够汇聚民意、整合不同利益诉求的社会团体组织，通过各种途径让所有利益相关方的意见能够充分表达。在充分协商与讨论的基础上形成的政策方案，才有可能体现公众诉求，反映公平的取向。

注释

①安增龙：《中国农村社会养老保险制度研究》，中国农业出版社，2006年，第93页。②常红晓、何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》2006年第13期。③李唐宁：《居民养老金不及城市低保七分之一》，《经济参考报》2014年4月14日。④郑莉：《“养老均等化”的路还有多远？》，《工人日报》2011年3月7日。⑤鲁夫：《制度并轨：关于养老保险公平的考量》，《中国人力资源社会保障》2015期第5期。⑥中国人民大学老年学研究所：《〈中国老年社会追踪调查〉研究报告》，中国老年社会追踪调查网，http：//class.ruc.edu.cn/index.php？r=news/newsabout&aid=7，2016年3月4日。⑦卢现祥：《新制度经济学》，武汉大学出版社，2004年，第169—170页。⑧汪孝宗：《事业单位养老保险制度改革试点引热议学者提议建立机关、事业、企业联动养老制度》，《中国经济周刊》2009年第23期。⑨王延中：《中国社会保障发展报告（2012）No.5：社会保障与收入再分配》，社会科学文献出版社，2012年，第35—36页。⑩《政协委员建议暂缓事业单位养老改革》，《大河报》2009年3月12日。《部分地区基本养老保险基金或有支付风险》，《新京报》2016年2月21日。

责任编辑：海玉