甘肃省省级开发区创新体制机制改革对策研究

张吉平 刘勇

摘  要：开发区是我国改革开放的成功实践，在促进经济社会发展方面发挥了不可替代的作用，经过30多年的发展，已由对内改革的“试验田”变成为“高产田”，由对外开放的重要窗口变成为主要阵地。但随着经济进入“新常态”，加之“百年未有之大变局”“加快构建新发展格局”背景下，开发区体制机制不畅、市场化运营改革进程缓慢等问题日益凸显，发展也遇到瓶颈。文章通过对甘肃省省级开发区管理体制机制现状及推进体制机制改革的相关政策的研究分析，在剖析存在问题的基础上，提出了开发区体制机制改革创新发展的路径和实现高质量发展的建议，也为各级政府制定开发区改革创新政策提供一定的借鉴。

关键词：开发区     体制机制     改革创新

“园区兴则产业兴，园区强则经济强”。目前，全国拥有国家级开发区600多家，省级开发区2000多家，各类开发区的经济总量已经拥有全国经济的半壁江山。开发区已由对内改革的“试验田”变成为“高产田”，由对外开放的重要窗口变成为主要阵地。

近年来，甘肃省委、省政府高度重视、高位推动开发区提档升级，相继出台一系列政策措施，促进开发区高质量发展。特别是甘肃省第十四次党代会提出实施“四强”行动以来，作为区域经济的增长极、产业集聚的新高地、新旧动能的转换器，甘肃省省级开发区已然成为支撑“四强”行动的重要载体。但是，由于体制机制不畅、市场化运营改革进程缓慢等问题日益凸显，开发区的发展也遇到瓶颈，一定程度制约其转型升级。而改革是发展的永恒动力，要在新征程实现新目标，加快推进体制机制优化改革是甘肃省开发区实现高质量发展的重要路径。

一、甘肃省省级开发区基本情况

（一）总体情况

截至2023年底，甘肃省共有省级开发区47个，覆盖了省内14个市（州），开发区最集中的为中部地区，即兰州市、白银市、定西市、临夏州4个市（州），共19个。2023年，47个省级开发区生产总值达1320.05亿元，同比增长16.42%，占甘肃省地区生产总值的11.13%，以超过甘肃省平均增速10个百分点的速度增长，带动区域经济社会高质量发展，“领头雁”作用不断凸显。

从“强工业”视角看，2023年，甘肃省省级开发区共实现规模以上工业增加值887.60亿元，较上年增长17.32%，规模以上工业企业主营业务收入3402.92亿元，较上年增长11.27%，已成为实现“工业强省”的主要阵地。从“强县域”视角看，2023年，省级开发区生产总值占所在县（市、区）地区生产总值比重超过20%的开发区有21个，比重超过40%的开发区有3个，对县域经济发展起到了关键支撑作用。从“强科技”视角看，2023年，省级开发区新增高新技术企业175家，新增从业人员15538人，新认定省级及以上研发机构12个，省级及以上“双创”平台5个，技术研发创新投入力度逐年加强，逐步成为甘肃省高新技术成果转化的重要承载地。

（二）省级开发区管理体制机制现状

甘肃省省级开发区管理体制主要是行政主导型，即通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作，性质多数为事业单位或参公型事业单位。从整体看，因为甘肃省没有统一的开发区管理条例或关于体制机制的指导意见，所以各县（市、区）省级开发区体制机制方面存在较大差异，主要表现在三个方面：一是园区管委会机构性质的差异。行政单位、参公单位和事业单位性质并存，事业性质管委会占比最大，超过50%。二是园区管委会机构级别的差异。省级开发区管委会级别从正科级到正县级不等，其中，正县级18个、副县级17个、正科级11个，兰州连海经济开发区尚未成立统一开发区管委会，红古园区为正科级，永登园区为股级。三是管理机构设置和人员数量的差异。机构设置上，有的园区机构多、类型全，包括党政办公室、产业发展局、投资服务局、规划建设局等内部机构，而有的园区基本没有内设机构，和县、乡政府合署办公；截至2023年底，在编人数上园区人数最多的达100余人，最少的仅5人。

以上园区体制机制的巨大差异，一定程度体现了各市、县对于省级开发区高质量发展的重视程度和支持力度，也反映了各县域发展基础、财政状况等支撑开发区发展的能力。同时，从2023年甘肃省省级开发区考核情况看，排名第一的嘉峪关工业园区地区生产总值超百亿元，而排名较后的几个园区刚刚超过1亿元，这也说明甘肃省省级开发区发展极不平衡的特点与体制机制的差异存在一定的关联性。

（三）推进体制机制改革的相关政策

2020年8月，甘肃省开发区建设发展领导小组印发《甘肃省省级开发区考核评价办法》，建立健全了省级开发区考核评价体系，将体制机制改革推进情况纳入考核指标范围，每年对开发区管理机构是否精简高效，是否承接市（州）一级政府部门经济管理权限等情况进行考核。2021年5月，甘肃省人民政府印发《关于推进园区加快发展的若干措施》，提出深化体制机制改革、加大财税支持、强化土地保障等8个方面措施，特别是支持园区推行“管委会+开发运营公司”管理运行模式，赋予省级及以上园区核定编制内选人用人自主权，可实行聘任与任命双轨运行等创新机制措施，为深化园区改革创新、提高管理运行水平提供了有力政策支撑。2022年9月，甘肃省委办公厅、省人民政府办公厅印发《关于推进全省开发区高质量发展的实施方案（2022—2025年）》，在创新管理运营模式部分提出建立市、县主要负责同志联络包抓省级及以上开发区机制，强化园区经济组织功能，强调全面推行“管委会+开发运营公司”管理模式，对开发区体制机制改革指明了方向，也提出了更高的要求。

二、甘肃省省级开发区存在的问题

（一）职责边界不清，经济发展职能弱化

由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。目前，甘肃省对于省级开发区没有出台相应的地方性法规，对于园区管委会的权责也没有相关的指导意见，多数由县级政府通过行政文件进行委托说明。开发区与发改、工信、招商等县直部门存在“两张皮”、各自为战的现象，权责不清的问题十分突出。同时，成立时间较长的开发区，随着建设规模和区域边界逐渐扩大，机构臃肿、队伍庞大等历史积累问题也相伴而生，部分园区企业数不足百家，而管委会在编人数却超百人，承担区域经济社会管理事项近300项，导致主业模糊、主责弱化，难以集中精力抓经济、谋发展。

（二）运营公司作用发挥不充分，市场化运营机制不健全

甘肃省政府印发《关于推进园区加快发展的若干措施》之后，部分省级园区陆续成立了开发运营公司，但“管委会+开发运营公司”模式仍处于起步阶段，政府与市场权责尚未厘清，分工尚不明确，管委会依然在开发建设、资本运营、招商引资等方面占据主导，平台公司实际上未发挥市场化运营的主体作用。同时，大部分开发区平台公司没有建立起有效的组织架构和内部运营管理体制，部门职责以及岗位设定模糊，专业技术和管理人员缺乏，一人多岗的现象普遍存在，许多业务无法正常开展，参与市场化竞争的基本优势不足。

（三）人事管理不灵活，激励机制尚未建立

人事管理方面，仅个别正县级园区核定编制内拥有一定的选人用人自主权，多数园区没有被赋予人事管理权限，人员转隶和日常人员录用、招聘、调配等事项依然由同级组织人事部门统一管理，且选人、用人偏重于行政管理，与经济发展的用人标准存在偏差，没有一个园区推进实施全员竞聘上岗。薪酬体系方面，开发区管委会均采用行政事业单位薪酬体系，缺乏畅通的晋升和薪酬管理机制，职工收入不能和绩效考核结果挂钩，特别是招商人员的待遇、绩效考核等难以兑现，工作积极性不高，发展活力不足。

（四）园区机构层级低，为企服务效能不足

省级开发区管理机构性质和行政级别十分不平衡，多数事业性质的管委会没有相应的行政审批权限，特别是没有项目审批权限，导致“一窗办”“一站式”服务难以实现。截至2023年底，甘肃省有11个省级开发区管理机构仍为科级建制，主体地位不高，在编人数一般仅有几人至十几人，内部机构设置不健全，大多数未建立平台公司。人员严重不足、职能发挥不畅，工作协调难度大等“小马拉大车”的问题日益严峻，与开发区现有规模、承载、职能不相适应，制约了园区发展。

（五）缺乏推进改革的经验和能力

开发区管委会的决策者和工作人员多来自体制内，缺乏市场化经营管理经验，受制于自身知识、经验和能力的局限，实施市场化变革的专业性不强，导致园区改革方案设计不合理，落地执行困难，“部门化、行政化”依然严重，难以深入。特别是人员编制改革、人事管理改革、薪酬体制改革等涉及干部职工利益的协调推动更加困难，原有的组织氛围和理念短时间内难以转变。

三、甘肃省省级开发区体制机制改革创新的思考

（一）理顺管理体制机制

一是落实县（市、区）主要负责同志联络包抓省级开发区机制，定期召开联席会议。副县级以上省级开发区由县委常委兼任开发区管委会主任，同时分管全县工业发展和招商引资工作，由县发改或工信局长兼任开发区管委会副主任，解决开发区与县直部门工作协作形不成合力问题，以充分调动各方资源向开发区倾斜，形成内外协同、运行高效的管理机制。二是针对部分正科级省级开发区管委会与园区现有规模、承载、职能不相适应的问题，积极谋划园区机构升级提格工作，完善机构设置，并通过“减上补下”加大市级层面的编制资源挖潜和调剂力度，综合解决人员不足问题，全面提升园区管理和服务水平。同时，建议甘肃省《省级开发区认定管理规范》在“管理机制科学高效”一栏增加“申报认定省级开发区的管理机构行政级别一般为副县级及以上”，从而提升新认定省级开发区履职效能。三是逐渐剥离开发区社会管理职能，由区位所在乡镇承担，赋予省级开发区管理机构市县级项目审批、施工许可等行政审批权限，促进开发区守住“初心”，回归经济属性，推动开发区管委会轻装上阵，集中精力抓好企业服务、招商引资、项目建设等主业主责。

（二）推进市场化运营改革

一是继续推行“管委会+开发运营公司”管理运行模式，尚未成立开发运营公司的省级开发区应纳入重点工作任务清单加快筹建。鼓励引进有实力、有经验的社会资本参与开发区建设运营，或直接承担“区中园”的运营管理，争取在2025年底实现“管委会+开发运营公司”模式并在甘肃省全面推广。二是已经成立开发运营公司的开发区，应着力在厘清市场与政府两种资源配置方式上下功夫，把原来由管委会独自承担的行政管理职能和开发建设运营职能，转变为职能由管委会和园区运营公司共同承担。管委会负责建设开发管理、产业研究、行政审批等职能，运营公司承担融资开发、招商项目落地、入园企业服务等职能，从而实现“政府+市场”共治。三是可借鉴河南省开发区“三制三化”改革经验，从省级开发区中选择园区规模较大、发展势头较强、开发运营公司运作较规范的开发区3—5个，开展“三制三化”改革试点，设置过渡期，争取在“十四五”期间完成改革试点工作，形成案例经验并予以推广。

（三）创新人事管理激励制度

一是由市级层面赋予省级开发区核定编制内选人用人自主权，为园区创新选人用人机制“松绑”，鼓励破除传统编制观念，尝试全员竞聘上岗的人事管理制度，除园区党工委书记、管委会主任和部分副主任保留公务员（参公）、事业身份外，其他人员全部取消编制管理；部分管委会副主任职位以及园区中层职位实行竞争选拔制和任期目标制度，工作人员实行聘任制，破除“论资排辈”。二是鼓励党政机关事业单位人员到省级开发区管委会或开发运营公司干事创业，对原来在党政机关事业单位工作申请到产业园区的干部，保留本人档案身份，执行产业园区人事、薪酬等制度。三是在“能上能下”的人事机制下建立“多劳多得”市场化薪酬机制，在工资总额管控和“低基薪、高绩效”的框架下建立岗位绩效工资体系。通过市场化改革形成更加激励竞争的人事和薪酬管理制度。最终形成“人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低”的园区人事管理激励机制。

（四）优化完善制度体系

一是完善开发区体制机制制度，由省级层面研究制定出台省级开发区有关“条例”“办法”或指导意见，对体制机制、发展方向、方针政策等宏观问题予以明确，进行整体部署。特别是要细化审批权下放的层级和类别、管委会性质和机构设置、跨县（市、区）开发区的管理机制等，增强市、县落实的可操作性。二是充分发挥省级开发区年度考核评价“指挥棒”作用，适时修订《甘肃省省级开发区考核评价办法》，提高“体制机制改革推进情况”二级指标的权重，在指标解释说明中增加“市场化运营改革推进情况和创新人事管理体制机制情况”等内容。同时，将“是否建立开发运营公司”作为加分项纳入省级开发区年度考核体系，以强化考核的方式推动体制机制创新改革。三是立足甘肃省省级开发区发展极不平衡的特点，参考商务部和湖北省等省份开发区考核评价做法，将省级开发区按产业规模、发展阶段、所在县域发展类型等划分为3个层次，考核评价指标分层次设置相应权重，并分类排名，保障考核评价结果公平合理。同时，修订省级开发区考核奖励机制，以激励工业产业基础薄弱以及新纳入省级开发区行列的园区干事创业的积极性。

参考文献：

[1]梁盛平，张召堂.中国开发区建设与发展[M].北京：人民出版社，2022.

[2]张兴瑞.开发区体制机制改革创新发展路径研究——以广饶经济开发区为例[J].管理学家，2020（18）：60-61.

[3]大连金普新区管委会.接续创新敢闯善改再创经济主战场优势——金普新区深化园区改革经验做法[J].中国开发区，2023（4）：19-25.

（作者单位：甘肃省经济研究院）

责任编辑：张莉莉