内蒙古边境地区人口空心化成因、影响分析与对策建议

常文清

摘  要：人口空心化是伴随国家发展出现的一种社会现象，当其达到一定程度之后，就会演变成社会问题，影响经济社会的良好运行。目前，内蒙古边境地区人口空心化问题日益严重和突出，给筑牢祖国北疆安全稳定屏障带来了重大挑战。本文在分析内蒙古边境地区人口“空心化”的成因的基础上，从边境安全拱卫、边境地区发展、公共服务保障、基础设施建设、边民返贫风险等方面分析人口空心化对边境地区的影响，并有针对性地提出治理内蒙古边境地区人口“空心化”的对策。

关键词：内蒙古     边境地区     人口空心化

内蒙古作为祖国的“北大门”、首都的“护城河”，全区边境线长4221公里，共有20个边境旗市区。进入新世纪以来，随着撤乡并镇、生态移民、城镇化等政策措施的相继实施，以及部分边民因诸多原因向城镇迁移加剧，边境地区“空心化”问题日益严重和突出，给筑牢祖国北疆边境地区安全稳定屏障带来了重大挑战，应高度重视并采取有力举措予以破解。在内蒙古自治区第十四届人民代表大会第二次会议上，解决边境地区“空心化”问题已经列入《2024年内蒙古自治区政府工作报告》中。

一、内蒙古边境地区人口空心化的成因分析

（一）城镇化建设进程加快，吸引广大边民进入城镇生活工作

城镇化是指人口向城镇集中的过程。我国正在全面建设小康社会，大幅度提高城镇人口比重，逐步扭转、缩小工农差别、城乡差别、地区差别是其中的重要目标。在边境地区推进城镇化建设，必将吸引众多的周边边境嘎查村人口到城镇中生活工作，这是边境地区人口流失的最主要的原因。需要引起高度重视的是，加强城镇化建设，必然会造成边境嘎查村的“空心化”“老龄化”及边境前沿“荒芜化”问题的产生，不利于国防安全和边境地区的长治久安。因此，不能因为“搞城镇化建设，人口向城镇聚集”造成边境地区人口安全出现危机。

（二）边境地区基础设施相对落后，给广大边民造成诸多不便

边境地区基础设施建设，对于发展边境地区经济，提高牧区综合生产能力，促进边境地区居民增收，具有重要的支撑作用。近年来，在党中央关心关怀、自治区党委倾力支持下，边境地区基础设施建设有了很大发展，极大提升了边民的获得感、幸福感和安全感，但仍然存在边境地区“水电路讯”不畅通问题，给边境地区居民的生产、生活造成了极大的困扰，部分边民为追求更加美好的生活而理性选择离开边境地区。在饮用水方面，由于部分牧民居住分散，长期采用分散式供水方式，部分难找水源地区采取临近多户合打一眼井的方式解决人畜饮水难题。由于依靠远距离拉水，且无可靠储水设施，加之道路状况不佳，严重影响了部分边境牧民的生产生活，饮水难题亟待解决。在用电方面，由于边境地区地广人稀，大多远离电源接入点，且道路交通不变，加大了电网建设成本，增加了电网覆盖难度，部分地区面临分时段供电、分区域供电的长期未解难题，部分抵边牧户长期以来至今未通常电。部分边境牧民通过新能源设备发电供应日常用电需求，由于自发电负荷有限，电源供应不稳定，无法带动电热水器、洗衣机等大功率家电，且偶有停电现象。在通信覆盖方面，由于边境辖区地理环境较为复杂，存在诸多通信盲区。部分边境前沿地区手机信号时有时无，部分抵边户居家有微信信号，但还存在出门200米左右手机信号盲区问题，致使遇到突发情况无法与外界及时联络。在路网建设方面，近年来内蒙古边境地区公路交通状况得到显著改善，特别是边防公路建设卓有成效，但仍有一些公路需要提级改造和硬化，绝大多数嘎查村之间还是沙石路、土路，边民出行仍然存在不便。

（三）体制性障碍和政策性问题导致边境地区人口持续流失

1958年1月全国人大常委会第三次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。延续至今的户籍管理体制把全体公民分为了城市人口和农村人口，形成城乡二元经济结构，这一体制至今尚未得到根本改变。边境地区非农人口因分不到草场，且无经济来源，只得外出务工，这就是因严格的农牧区户籍准入制度造成人口“只出不进”单向流动的客观事实。另外，长期以来，撤乡并镇、禁牧休牧、生态移民等政策的颁布实施也造成一定数量的边境地区人口流失。

（四）多元价值观对广大边民价值观产生冲击和影响

随着边境地区接受信息的渠道增多，广大边民对美好生活的向往更加强烈。随着丰富多彩的城市文化、工业文化、西方现代文化的输入和影响，边疆地区各族群众特别是蒙古族的传统习俗及其相对应的游牧文化受到冲击，特别是物质主义、消费主义及各类社会思潮对青壮年农牧民的思想观念、价值观念的冲击和影响较大，动摇了边境地区部分青壮年牧民群众扎根边疆、建设边疆、奉献边疆的理想信念，艰苦的游牧条件、连年的自然灾害、孤独寂寞的心理、追求舒适的生活等诸多因素使得他们可能选择放弃坚守边疆、从事牧业的传统生活，外迁至城镇生活工作，以实现自己的人生价值和追求。

二、内蒙古边境地区人口空心化的危害和影响

人口资源是最重要的战略性资源。边境地区作为特殊地带，边境辖区人口数量是保障边境地区社会安全稳定的重要基础，边境辖区的人口安全也是国家安全的重要组成部分。可以说，边境地区人口状况事关国家安全、社会稳定、民族团结与区域发展。内蒙古地处祖国北疆，边境地区人口日益“空心化”不仅不利于边境地区可持续发展、基层政权稳固，而且直接影响北疆安全与稳定。

一是边境安全遭受威胁。内蒙古的边境地区作为我国北部边疆领土的边缘地带，历来是西方敌对势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力开展渗透、破坏、暴恐活动的重要地区。多年以来，“三股势力”在我国边境地区的活动愈加活跃，妄图落地生根，将边境地区作为反华“桥头堡”。广大边民作为边境地区的“活界碑”，既是边防信息员、情报员，还是维护边境传统安全和非传统安全的重要力量。内蒙古有漫长的边境防线、广阔的边境辖区，但边防军警人力有限，网络视频监控等技防手段远未做到全覆盖，没有广大边民的监督配合，情报信息搜集将缺乏重要的群众来源，边民加速流失，使得维护北疆安全、保障领土完整、加强边境治理面临巨大挑战，使得边境辖区的武装安全、屯垦戍边、巡边固防、宣示主权、打击犯罪等缺少了重要的人力保障，也导致边境管理部门在边境前沿多年苦心经营、精心构建的草原110报警点、联防队、治保会等群众性的治安保卫组织作用受到严重削弱，在许多地区其作用已无法继续有效发挥，致使部分边境辖区的治安管控维稳工作变得更加困难、复杂。

二是被边境地区可持续发展动力弱化。边境地区可持续发展的重要前提是要有足够的具有劳动能力的常住人口参与边境地区的各项建设。但在边境地区有劳动能力的人口特别是青壮年人口为谋求更好的生存发展空间而向城镇加快转移的情况下，边境地区的可持续发展面临着留守人员年龄偏大、生存环境逐渐恶化、生产规模不断萎缩、正常生产无法维持等问题，这些问题极大削弱了边境地区的可持续发展动能，致使广大的边境地区缺乏生机与活力。另外，由于边民大量外流，特别是中青年劳动力群体的大量流失，使得具有较强工作能力、懂专业技术、会组织管理的骨干人才十分稀缺，边境辖区部分乡村基层组织建设面临着无人可用的窘况。

三是部分留守边民的返贫风险依旧存在。受自然灾害影响，部分边民生产作业成本急剧上升，致使其返贫风险持续上升。例如，近年来，一些民族地区边境旗县遭遇连年干旱，导致畜牧业饲养成本逐年攀升，多数牧户因购买干草、饲料等生产资料而负债20万元-30万元，一些养殖大户负债甚至高达60万元-80万元，其生产生活遇到很大困难，少部分牧户存在资不抵债的返贫风险，需要引起各级党政部门高度重视。此外，多数留守边民思想观念陈旧，内生发展动力不足。特别是留守边境一线的老弱病残人员，由于普遍年龄偏大，文化素质偏低，主体意识不强，作风谨慎保守，缺乏市场意识和创新意识，共同富裕的信心严重不足。此外，一些刚脱贫不久的贫困户，面对新的生产生活困难和问题，“等靠要”思想依旧根深蒂固，不能主动进行现代农牧业生产实践创新，极易在脱贫之后又因内生动力不足而陷入贫困之中。无论是因灾因病或是因陈旧思想观念引发的返贫现象，都是边境虚空、人口外流所导致的间接后果。

四是公共服务难以为继。随着部分边境旗县围封禁牧、撤乡并镇、生态移民、城镇化等政策措施的相继实施，边境地区众多农牧民群众搬迁至城镇及各移民区，加之中小学、卫生院、畜牧站、邮政所、司法所等公共服务机构职能上移，导致边境辖区部分乡村公共服务难以为继。突出表现为边境辖区医疗卫生供给不足、教育结构性矛盾突出等瓶颈问题长期存在。边境地区村级卫生室建设普遍落后，有些虽有设置，但常常是缺医少药。多数边境村（嘎查）到乡镇（苏木）卫生院的距离少则三五十公里，多则百余公里，且医疗资源和医治水平十分有限，广大边民群众看病就医极为不便。边境辖区教育资源稀缺，尤其是边境牧区义务教育学校寥寥无几，边民群众将其子女送入城镇学校并进行陪读的现象较为普遍。这也是造成边境地区“空心化”的关键动因。

五是部分基础设施建设严重滞后。由于内蒙古边境地区存在点多、线长、面广、人稀等特点，通信服务运营商、电力等部门受限于建设成本与经济回报，往往很难在一些偏远的边境地区加大投资建设基础设施，导致边境辖区通信网络、电力电信等资源覆盖率偏低。例如，据内蒙古出入境边防检查总站向中国铁塔股份有限公司内蒙古自治区分公司了解，目前，全区距边境线100公里左右带状区域4G信号覆盖率不足50%，超过20%以上的边境地区仍然是手机通信盲区。

三、内蒙古边境地区人口空心化对策

（一）以铸牢中华民族共同体意识为主线，做好边境地区的各项事业

习近平总书记在2021年8月27日中央民族工作会议上讲话时强调，做好新时代党的民族工作，要把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作的主线。铸牢中华民族共同体意识就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。铸牢广大边民的中华民族共同体意识，是一项涉及面广、影响因素多的社会系统工程。要通过教育引导边境地区各族干部群众正确认识和把握物质与精神的关系、统一与自治的关系、民族因素与区域因素的关系、差异性与共同性的辩证关系。另外，既要加强基础设施、经济发展能力建设，促进边疆与内地的“硬联通”，又要着力加强文化与精神家园建设，解决文化与思想认同问题，实现“软联通”。铸牢广大边民的中华民族共同体意识，要从边境地区和广大边民的实际出发，切实做到以民为本，立足当下，放眼长远，充分调动社会资源，采用广大边民喜闻乐见的诸多形式开展“润物无声”的工作，勠力同心，久久为功。

（二）推动智慧边防建设

一是推动智慧边防科技装备标准化、体系化、信息化建设。内蒙古边境地区大多地理自然环境较为恶劣，管边控边所需的科技设备普遍呈现使用寿命短、运维成本高的特点，因而在技术参数、规格要求和安全防护方面不同于普通城镇的技防设备要求。因此，需要与相关安全防范技术研发部门和科技装备公司合作研发适用于边境地区的信息化安防技术设备，实现边境地区安防设备防水、防电、防雷、防腐蚀、抗寒、抗旱的要求，逐步实现边境管控科技装备的标准化、体系化和信息化。二是在边境前沿人口空心化严重地区、诸多广阔无人区、巡防困难地区广泛建设监控系统，通过红外摄像头、激光报警传感器、信息采集设备等对覆盖区域内的重要目标进行动态侦查监控，实现上述地区的全方位可视可控管理。特别是要安装自动伸缩杆和红外夜视高清摄像头，可以24小时全方位视频采集，能有效弥补空间地域的管理盲区，对重点区域进行全天候无缝覆盖，实现边管有关部门对边境地区看得清、望得远、控得住、传得远的要求。

（三）积极推动出台稳定原生边民、吸引新生边民的兴边富民政策措施

一是积极发展特色产业，提高边民收入水平。留住原驻边民、吸引新迁移民的根本力量在于提高边境地区的经济发展水平和广大边民的收入水平。边境地区可以依托区位优势、政策优势、资源优势，引入先进的农林技术、生产方式和商业观念，大力发展边境地区特色优势产业，如绿色农林业、特色旅游业、能源资源加工产业等，并积极引导广大边民创业增收。例如，内蒙古自治区锡林郭勒盟苏尼特左旗引进一家上海民营资本，多年深耕羊驼养殖，现已形成2000多头的规模，不仅带动部分牧户通过代养方式增收，而且也已取得很好的市场经济效益。另外，内蒙古边境各旗县（区）要加强产业布局研究，深入挖掘边境地区自然资源特色、历史人文特色和民间民俗特色，推动文化和旅游融合发展。此外，要加大对自然景观和人文景观的投资力度，着力培育和发展边境“特色小镇”，留住边民、吸引移民在此安居乐业。

二是深入实施“水电路讯”基础设施军地一体化建设三年行动规划，努力把边境地区的基本公共服务、基础设施保障水平提上来。由于边境县（市、旗）的经济发展水平普遍不高，无力承担所辖区域边境基础设施建设全部投入。因此，建议边境地区各级政府在最大程度上优化资源配置，牵头联系其他经济发展水平高的县（市、旗），建立对口帮扶机制，以实现边境地区基础设施建设提质增效。三是建立健全“边防连队+边境派出所+护边员”的巡控模式，加大边检执勤房、抵边警务室、边防驿站等基础设施建设投入，军警共建共享，增点扩面，夯实抵边管控基础。四是积极推广发源于内蒙古巴彦淖尔市边管部门的“爱民固边直通车”“警邮便民服务车”工作模式，推动工作流程走向规范化、制度化，切实解决广大边民出行难、购物难、就医难、通邮难、收件难等问题。

（四）积极推动边境地区各类差异化政策措施落实

边民是边境乡村社会重要的治理主体，边民的数量与质量直接决定着边境乡村振兴治理效度的状况。一是调整、优化边民和移民分类补助机制。对于户籍所在地的常住边民和人户分离的边民要加强精准识别，两类边民的补贴要拉开差距，体现公平公正；还要加大对户籍所在地常住边民、在边地工作人员的精神和物质奖励力度，对其子女上学、升学和就业进行政策倾斜，引导和鼓励其在边境地区安心工作和生活。二是整合边境地区社会资源，加快推进户籍、社保等制度改革，降低外来人口准入门槛，着力改变边境地区人口空心化的现状。提供优厚政策条件，鼓励复转军人优先在边境地区就地安置，并开展有针对性的职业教育、技能培训和创业培训；鼓励边境城镇富余人口、外省灾民、无地居民、职业农民跨区域迁入，并给予生产资料补贴，在护边人员选拔、草场（耕地）流转承包、工作岗位招聘等方面给予优先照顾权利。三是积极引入第三方社会组织，鼓励社会力量捐资设立边境地区农牧民公益援助资金。对于陷入生产生活困境的、有返贫风险的农牧民群众给予必要的及时救助。四是要将吸引在外务工人员回乡创业作为重要举措，以政策倾斜鼓励和引导其回乡创业。借鉴俄罗斯等周边国家经验，在边境前沿地带重点建设一批屯边戍边嘎查村落，制定和出台优惠政策，选择性收容一些城镇富余人口充实边境一线地区。五是健全护边员管理制度，逐渐推动护边员年轻化职业化进程，建立健全相关招聘、管理、职责、考核等制度，稳步提高其薪酬、装备保障水平，切实发挥好护边员职能作用，厚植抵边管控力量。六是各级政府相关部门亟需尽早建立健全边境地区常住人口和跨境人口的数字化监测和预警体系，为边境地区人口管理提供科学的决策研判依据。

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[5]魏礼群.中国社会治理现代化：70年回顾与前瞻[M].北京：中国言实出版社，2019.

（作者单位：内蒙古自治区社会科学院马克思主义研究所）

责任编辑：康伟