中国式现代化视域下内蒙古城市社区治理体系现代化的实践路径

李欢 李小敏

摘  要：2023年12月习近平总书记在广西考察时指出，社区是基层自治的基本单元，是国家治理的基础……在新时代征程上，我们要不断推进基层治理现代化，为实现中国式现代化提供有利支持。本文以社会工作者参与社区治理为切入视角，探索以社会工作专业优势推进社区治理体系现代化的实践路径。本文通过对内蒙古4个具有典型代表性社区的调研分析，认为应在目前“五社联动”机制下推进内蒙古社区治理现代化，包括建设“真正的社区”、发挥社会工作专业优势、建立高质量志愿服务队伍、改变社会组织发展策略、挖掘社会慈善资源、健全“五社联动”机制等，以基层治理现代化助推中国式现代化。

关键词：城市社区     治理体系     中国式现代化

一、当前内蒙古城市社区治理现状

社区是基层治理的基本单元。随着我国城市化率日益提高，城市社区治理面对的形势日益复杂。截至2023年底，内蒙古自治区常住人口城镇化率69.58%，全区城镇人口达到1667.14万人，但社会治理体系依然是传统的街道-社区体制，面对异质化的居民结构和多样化的需求，居民委员会表现得力有不逮。龚维斌（2018）认为，由于社区居民服务需求的多样化、个性化和高级化，传统的社区服务管理模式已经难以满足新的要求。运用社会工作者队伍的专业化、职业化、规范化、人性化手法提供高质量的社区服务和管理势在必行。

“五社联动”机制倡导多主体协同参与社会治理，与共建、共治、共享的社会治理格局要求的多元参与、相互协商的基本特征高度契合，成为目前基层社会最有效的治理机制。内蒙古于2020年开始“五社联动”试点，即以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架。自治区民政厅于2021年9月印发了《内蒙古自治区“五社联动”社会工作服务试点工作实施方案（2021—2025年）》，力争到“十四五”末，实现“五社联动”试点覆盖所有旗县（市区）。

二、内蒙古城市社区治理存在的问题

（一）社区服务能力有待提升

1.角色错位。居民委员会一般与社区（城市）高度同构，居委会本应是居民自治组织，却更多扮演“行政权力的触角”，权力来自上而非源于下，主要精力用于完成上级交付的行政工作。社区书记很少向居民述职，与居民联系弱，导致居民漠视社区建设。

2.服务能力不足。社区行政任务过多：考核项目多、机构牌子多、指派任务多、各类会议多、台账资料多、统计报表多。除此之外才从事公共服务、公益事业、纠纷调解、治安维护等工作，缺少针对居民的需求评估、服务效果评估，服务精准性差。

（二）缺少专业社会工作者

社会工作者（简称社工）是指受过专业教育的，运用先进的服务理念，使用专业的分析评估工具，开展社区照顾、融入与矫正等专业化服务的专家。现实中，受多种因素影响，社区中专业社工的比例很小。例如，作为“五社联动”试点的内蒙古H市S社区，仅有1名持证社工；X社区22名工作人员仅有2名持证社工。

1.传统社区工作者综合素质不高。大量繁杂的社区工作依靠网格员完成，但现有网格员普遍年龄偏大、受教育程度低，不具备心理辅导、情绪疏导等专业技能。在化解矛盾过程中，传统“土办法”偶尔管用，但缺少理论支撑、缺乏连续性、不够科学规范，无法提供成长性支持。

2.居民缺少专业性支持。一是缺少基础性支持，如居民基础信息统计不够完善，遇到全民动员事件，各小区常住人口数、弱势群体数、各人群诉求、就医需求等信息掌握不准确。二是缺少发展性支持，专业社工短缺，社工与案主就不可能实现促进健康、获得技能、融入关系等目标。

3.居民与社区关系疏远。最新发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强社区工作者队伍建设的意见》规定：各地按照每万城镇常住人口拥有社区工作者18人的标准配备。但根据实际调研情况，每万城镇常住人口很难按照这个标准配备，以内蒙古H市某社区为例，每个网格有1名网格员，对应联系2个小区，约7000-10000人。面对巨量的服务对象，网格员很难做到上门入户进行服务需求评估、感情联络、选举楼栋长等基础工作，更没有精力组织各小区凝聚人心的活动。相应地，居民无法真切感受到社区对自己的链接，归属感不强，对社区的认可度不高，关键时候就会对政府的号召无感，基层社区治理中最重要的群众动员能力非常薄弱。

（三）缺少高质量志愿服务

1. 志愿服务资源缺乏整合。医疗志愿者、护理志愿者、心理咨询、法律援助等志愿服务人力资源缺乏分类储备，社区骨干志愿者没有整合到志愿服务组织当中，导致拥有专业技能的人力资源闲置，但社区居民大量需求不能满足。

2.志愿者权益难以保障。志愿者不是免费劳动力，而是经过培训的能利用专业技能提供专业服务的慈善力量。已有注册志愿者面对巨量的服务需求，可提供的服务非常有限。如疫情期间核酸检测志愿者、值守志愿者得不到足够的防护服、手套、面屏等防护装备，缺少培训、激励，未完整记录服务时长，更缺乏人身保险等必要支持，其贡献得不到认可，权益得不到保障。

（四）社会组织发展存在缺陷

1.社工机构本身质量不高，运行存在很大困难。内蒙古鼓励通过政府购买服务的方式，支持社会工作服务机构运营社工站。但调研发现，内蒙古社工服务市场规模小，很多社工机构仅靠政府购买资金维持自身运作，人员素质参差不齐且服务能力不强。

2.居民不认可社工机构。政府购买服务的年度项目制往往导致社工流动性大，不能与居民建立稳定的熟悉和信任关系，无法深入社区关注居民需求、多向链接资源开展服务，信任成本大大增加。一些社工机构为了盈利，在未经许可的情况下，向居民开展有偿代买药品等服务，加剧了居民对其不信任。作为政府购买服务的承接机构，社工机构本身带有市场色彩，在群众中威信不够，居民更认可具有官方背书的社区。

（五）缺乏社会慈善资源的挖掘

专业社工承担链接慈善资源、建立资源供需对接机制、实施慈善救助等任务。但是大部分城市社区因各种原因，对慈善资源的挖掘很不充分。

1.现有社区工作者没有挖掘社区慈善资源的意识。不懂得主动发掘、链接慈善资源，发挥慈善组织募集功能和慈善超市的专项服务优势，没能建立社区慈善救助基金和社区服务专项基金，未形成慈善资源共募共用共享机制，社区治理缺乏资金支持。

2.社会慈善资源捐赠意愿强烈，但缺乏捐赠渠道。很多中小企业主、个体工商户都有大量捐赠行为，且捐赠意愿强烈，但因武汉疫情期间民众对红十字会产生信任危机，人们更愿意将小批量的物资、善款直接捐赠给个人。因缺乏正式捐赠渠道且捐赠频率不稳定，这些资源不能聚拢为社区层面稳定的慈善资源。

（六）“五社联动”联动机制不畅

1.社工机构与社区矛盾多，社区不接纳社工机构。社工机构进驻社区后，与民政部门对接多，与社区及其他相关机构对接少，沟通不畅，互相不理解不配合。部分社区工作人员因担心社工机构和居民熟悉后有事不找自己而被架空，不愿接纳社工机构，导致社工机构运行效果大打折扣。

2.缺乏“社工+志愿者”联动机制。“五社联动”五要素中，最核心的是社工和志愿者，社工和志愿者联动不起来，“五社联动”很难发挥效应。社工机构拿到项目资金后，没有与志愿者对接的动力，也没有相应对接机制。而大量民间热心人士发起的志愿服务组织，由于没有官方认可，缺少培训、激励等支持，仅依靠成员的一腔热情维系活动，难以持续发展。缺少常态化的制度支持，找不到相应的社工组织联动，也使得这类资源很难整合到社区层面。

三、推进内蒙古社区治理现代化的实践路径

城市社区治理主要依托“五社联动”机制实施，实现城市社区治理体系现代化，必须解决存在的短板，构建城市社区治理现代化的实践路径。

（一）建设“真正的社区”

城市社区，一般是指居民委员会辖区，即行政意义上的社区。但随着辖区内各小区门禁越来越严格，小区之间人员、信息流动极少，也没有共同利益，已经不是一个生活共同体，不能称为“真正的社区”。同一小区居民因为有物业支出和收益、水电路气等公共服务利益、幼小学位、养老等共同利益，且有小区群可以自由交流信息，是真正的共同体场域。“真正的社区”应是小区。应通过社工开展社区融入活动，激发小区活力和凝聚力，才能建设“真正的社区”。

（二）发挥社会工作专业优势

社区治理现代化应主要发挥社会工作者的专业优势。

1.“助人自助”的理念是社会工作的价值基础。“助人自助”“以生命影响生命”“同理、倾听、接纳”“案主自决”“增权”等理念，是社会工作的价值基础。这些价值理念很容易被信奉仁义、乐善好施等传统慈善理念的老百姓接受，基层社会有让社会工作发挥专业优势的价值土壤。

2.专业的助人方法是社会工作的基本内容。社会工作服务是专业性服务，是在遇到特殊、复杂问题时采取的细致的、能够帮助服务对象发生改变的工作方法，这是一般工作所不具备的；是社会工作区别于志愿服务、群众工作和其他专业的明显特点。

3.情境化理性实践是具体的专业助人过程。社会工作强调过程——通过陪伴、交流、帮助、服务等行动，促使问题向好的方面转变。在这一过程中，社会工作者要根据所要处理的问题的性质、状态，而采取适当的行动，其行为是理性的实践。

（三）建立高质量志愿服务队伍

1. 培育社区骨干志愿者和志愿组织。社工要将医护工作者、心理咨询师等有技能专长人员分类登记储备，动员他们投身社区志愿服务。在社区层面整合志愿服务资源，组织热心居民成立志愿服务队，由社工在社区登记备案，成为正式的、有组织依靠的志愿服务队伍，并经常对其开展工作指导、能力培训、检查督导等工作。

2.保障志愿者权益。开展志愿服务时，社工要做好项目发起与签到，志愿者服务时长记录，活动结束后要颁发志愿服务证书。为志愿者提供交通、饮食、工作装备、人身保险等保障，并提供及时的物质与精神激励。定期开展对志愿者的技能培训、工作指导。

（四）成立社区社工组织

内蒙古社会组织不发达，市场化社工服务机构数量和质量都不能满足基层治理需求，指望其成为基层治理的中坚力量，至少目前是不现实的。社区应招聘足够社工成立自己的社工组织，利用已建成的社会工作站点，在社区党支部领导下，独立开展社会工作服务。这样，既增强了基层社区治理的专业化力量，提升治理能力现代化水平，又解决了基层党组织群众动员能力弱的问题。

（五）积极培育、挖掘社会慈善资源

社工主动挖掘社区资源，与辖区企事业单位、政府部门对接，争取人财物的支持。建立闲置物品交换平台。组织居民制作手工艺品、创作书画作品，开展慈善拍卖或捐赠。建立运营社区基金会，利用技术手段实现公开透明捐赠。

（六）健全“五社联动”运行机制

社工要积极培育挖掘社会救助、养老服务、儿童福利等领域的志愿组织，将社区热心居民、服务对象培养成志愿者；组织策划社区志愿服务项目，动员志愿服务组织和志愿者开展助老助残、助医助学、困难帮扶等志愿活动，促进社区融合发展。挖掘慈善资源，链接慈善公益组织，帮扶困难群体，改善困难群众生活状况、促进共同富裕。

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（作者单位：1.中共内蒙古自治区委员会党校；2.鄂尔多斯市第二人民医院）

责任编辑：康伟